论财政宏观调控的法律规制

随着财政职能的转变,财政已经成为我国进行宏观经济调控的主要手段,财政宏观调控在我国宏观调控体系中发挥举足轻重的作用,本文分析得出我国财政缺乏宪法保障、没有完善法律体系、程序规则缺失和责任追究机制缺失四个原因,针对这四个原因提出了完善宪法中财政制度、完善财政宏观调控法律体系建设,财政程序建设和法律责任追究机制建设三条建议。

一、从法学角度分析财政宏观调控的法律规制的合理性

随着财政宏观调控在我国的经济生活中的重要性越来越显著,并且,财政体制不完善的弊端不断的暴露出来,我国许多法学学者都致力于财政学的研究,比如“公共财政”的研究。随着我国学者研究的不断深入,现在被宪政学者和财政学学者广泛讨论的 “财政立宪”使财政研究进入更深的层次,财政作为宪法研究的重要内容,本身即是宪法问题。财政不仅是各国宪法文本的重要内容,而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章,探讨国库与法律的关系,日本当代宪法学家都把财政作为其宪法学体系的重要内容。①

目前国内研究“财产立宪”财政宪法学是从财政视角研究宪法问题,在立宪阶段,需要解决的财政宪法问题主要是:确立选举制度与代议制政府,确保议会在财政上向全体公民负责,政府在财政上向议会负责;确立各种财政监督制度,确保财政部门、审计部门能够对各行政机关实施有效的财政监督;确立司法机关的财政独立,以保障司法机关独立行使司法权;建立违宪审查机构,限制议会与政府的财政权力;确认纳税人的各种权利,建立必要的权利救济机制,保证纳税人在权利受到侵害时能够依法提起诉讼或者申诉。在宪法实施阶段,要保证宪法的权威性,有效地规范与限制国家权力,关键就在于有效地控制政府的财政权力,消除政府滥用权力的物质基础。②

我们可以说,宪政产生、发展围绕着财政,财政宪法就是国家财产权与私人财产权的的冲突安排,宪法的作用在它们之间划定一个界限,防范国家财产权对私人财产权的任意攫取和无度征收。为国家财政权的活动设定底线,就是要通过立宪确立约束政府财政政策的宪法规则,我们不但要对财政宏观调控施行法律规制,而且我们要提高到宪法的高度,这是财政本质所决定的。只有这样中国的财政才可以走上法治、民主的财政道路,财政宏观调控才可以实现宏观调控的法治化。

二、我国财政宏观调控问题原因分析

首先,笔者认为,我国财政收入支出体系混乱。影响我国财政宏观调控效果的根本原因在于,我国财政没有宪法保障。财政应否支出、如何开支,财政收入的规模和种类等,都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。但是我国一向是行政主导,对财政支出预算的审批、执行和效果我们纳税人都一无所知,我们的《宪法》也只是强调了公民有纳税的义务而没有提到纳税的权利,等等。

其次,我国的财政宏观调控没有完善的法律体系。完善的法律体系重要性不言而喻,体系安排主要是为了理顺各项法律之间组成部分的关系,使其处于同一指导思想原则的指导之下,排除价值判断上的矛盾和规则与规则之间的冲突。但是整个财政法律体系建设相当落后。因此我们需要建立财政完善法律体系,使所有财政各项法律都在一个统一的价值指导下制定、实施。

第三,我国的财政宏观调控缺乏程序保障。财政政策的制定需要程序,预算的审批执行需要程序,财政补贴需要程序,等等,整个财政宏观调控的就是一个过程,当然需要程序规则,程序的独立价值早已得到法学界的认定。没有程序,权力者行使权力的随意性是无法克服的,我国现在出现的重重问题,没有程序规则是重要原因,因此,财政宏观调控需要程序规则才能走上法治化的道路。

第四,我国的财政宏观调控缺乏责任追究机制。近年来,国家虽然相继出台了《行政复议法》、《行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《行政复议法实施条例》,国务院出台了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》,财政部出台了《财政部行政执法过错责任追究办法》,有这么多追究责任的法律法规,但是我们不难发现,这些大部分都是政府内部追究责任机制,许多财政宏观调控行为都是依靠。上级领导部门的监督并采取行政责任。追究财政宏观调控行为的责任的。另外,我国没有对具有抽象性质的财政宏观调控决策行为的责任追究机制。

三、财政宏观调控法律规制的建议

建立完善的财政宏观调控法律体系。鉴于我国宪政基础薄弱,正在建设之中,很难发挥对财政宏观调控规制的统领作用,笔者认为,应采取许多学者建议,首先制定《财政基本法》。财政基本法主要涉及财政的一些基本制度,对财政收入、支出和财政资金的管理都有普遍的效力。财政法的原则、财政权力的分配、政府间的财政关系、财政收入和支出的形式、重要的财政收支制度、预算制度、监督制度等等,都需要在财政基本法中加以规定,以体现其重要性和普适性。

完善财政宏观调控程序规则。笔者认为,财政宏观调控的程序的价值不仅在于财政政策产生的程序,还有就是当财政调控工具的实体法不完善时,可以使财政宏观调控行为法治化,纳入法律规制的范围内。笔者建议从以下三点完善财政宏观调控程序:首先,在《财政基本法》中建立财政宏观调控的基本程序,即财政宏观调控决策程序。其次,在《财政基本法》中建立财政宏观调控的具体执行程序的一个框架。第三,在具体的各项法律中完善具体的程序。

完善财政宏观调控责任追究机制。责任追究机制是保障法律规制财政宏观调控的重要机制,只有完善的责任机制的存在,才能最好克制宏观调控的主体的肆意行为,才能真正发挥法律对宏观调控行为的规制作用;只有完善的责任追究机制,才能保证我们的财政资金每一分都花到实处,这样才能保证我们纳税人的利益。完善的财政宏观调控法律责任追究制度应当主要包括责任主体、违法行为、责任形式和归责理由四部分内容。

注释:

①王世涛.宪政与财政——中国财政的宪政解读.http://www.studa.net/yanjiu/081223/16103116.html,访问日期:2009-01-02.

②周刚志.财政宪法学初论[J].厦门大学学报,2005(2).

(作者简介:王伴伴,中南民族大学法学院07级研究生,研究方向:经济法。)