试论中国农民结构性贫困成因及对策

国　平

[提 要] 不平等的二元城乡结构,僵化的土地使用方式,乡镇政府对农民的过渡汲取;不思进取的意识形态,传统社会的统治方式,理念和制度创新的滞后;权力结构缺乏弹性,农民缺乏法制和社会保障,公务人员的行政观念及激励约束上存在的问题等是农民结构性贫困的主要成因｡轻徭薄赋,实现县政､乡派､村治,改变现行的户籍制度,实行农民最低生活保障,加快农村城镇化和非农化进程,加大农业产业化经营等是农民脱贫致富的基本出路｡

[关键词] 二元结构;扶贫;城镇化

中国是一个农业大国,占社会成员三分之二以上的中国农民无论是在政治上还是在经济上都处于弱势地位,典型的城乡二元格局不但阻碍了中国由农业文明向工业文明､传统社会向现代社会､农民社会向公民社会的现代化嬗变,还造成农民逐渐被边缘化的畸形结构性贫困现象,严重偏离了共同富强的应用之义｡在市场取向现代化进程中,这种结构性原因造成农民的弱势地位及持续的城乡差别和贫富差距的扩大化趋势,仅在当前既定的社会结构下进行调整是难以消除的,必须从社会结构的重新构造和国家政策上进行大的调整｡

一､中国农民结构性贫困的主要成因

所谓贫困,是指物质资料处于匮乏或遭到剥夺的一种状况,其典型特征是不能满足基本生活需要｡在中国,无论是在人均收入水平上还是在人均消费水平上,城乡差距若按统一口径计算,三个农民还远抵不上一个市民｡我们把由于城乡二元结构等制度和体制而造成的当前这种相对于城市居民而处于弱势地位的农民阶层的畸形生态状态下产生的农民阶层的贫困称之为中国农民的结构性贫困,造成这种贫困的原因主要有三个方面:

(一)使农民处于弱势阶层的现实性原因

首先由于不平等的城乡二元结构造成的城乡分治政策导致农民贫困｡从20世纪60年代开始实施户籍制度､统购统销政策､城市单位福利制度等以来,国家将城乡严格地隔离开来,形成了僵化的二元城乡格局｡这种格局不仅是一种二元经济体系(现代经济与传统经济并存的体系),更是一种二元身份和等级体系(市民与农民､非农户口与农业户口),从此之后,国家就实行了一系列优先发展城市而忽视农村的具体制度,如户籍制度､住宅制度､医疗制度等,通过再分配和社会福利等形式对城市劳动者进行养老､医疗､保险､最低生活保障等基本保障和服务｡但是同样为国家创造出大量财富的农民阶层,不但未享受到宪法所赋予的帮助､救济等基本生存权利,相反,乡村公共设施和公共服务的资金均来源于村民的“三留五统”,城市发展要求农村给予强有力的支持,农村能力不足时就采取强制措施,控制农村资源分配;当城市遇到困难时,又极力想方设法将困难向农村转移,增加农民负担｡

其次,僵化的土地国有制和集体使用实现方式制约着农村经济结构的调整｡联产承包虽然提高了土地产出率和商品率,但按人口､按优劣､按远近平分到户,土地规模太小,不利于规模经营｡“有恒产者有恒心”,因没有农业生产制度的法律保障,缺乏关于土地使用权的继承和有偿转让的相关政策,农民在心理上无法做出长远打算,因而土地的投资不足,产生了掠夺性使用的短期行为｡科技推广和研发难以进行,农民自身的素质也无法提高｡土地分割没有在土地集体所有制实现形式上得到创新,并使之成为农民自觉进行规模经营的障碍,农业比较效益很低,农产品供给出现较大波动,依附在土地上的富余劳动力越积越多,经济结构调整步履艰难,比较优势难以有效发挥｡分散的农业生产在加入WTO后,势必难以与国外科学化､社会化､资本化､规模化､跨国化的农业生产相抗衡｡

其三,乡镇政府对农民的过渡汲取｡虽然说耕种土地要交纳税费是天经地义的,但考虑到中国的现实却有失公平｡城市个人所得税起点为2000元且有调高之势,而以土地为基本生存保障的农民月均收入不到300元,但却要不折不扣地按人头､地亩征收各种税费｡同时为维持农村基层管理所设置的各种机构的各种费用的征收及大量的滩派,更是压得农民抬不起头,种不成地,大量农田被撂荒,土地资源浪费现象惊人｡而集权化和特殊化的权力滥用等职能性因素如基层干部为了表现“政绩”大兴“献礼”型劳民伤财的公共事业工程对农民进行无汲地极取并中饱私囊｡基层政府由于市县体制改革进一步膨胀,农民负担日益加重;政府大量举借的负债向农民转嫁更使农民不堪重负｡

(二)由文化传统形成的体验结构性成因

首先表现在农民不思进取的意识形态独特的行为取向上｡因长期的封闭和文化教育水平的落后,在中国农村形成了一种贫困的亚文化意识形态:消极认命的人生观､安贫乐道的幸福观,小农本位的生产观,懒散怠惰的劳动观,多子多福的生育观等等,它现实地规定了现代农民的生活方式｡因消极落后的建立在人的依赖性基础上的意识形态遮蔽了村民的视野,僵化了思想,形成了一种落后愚昧的依赖文化心理,使得现代化的市场秩序难以建立,起决定作用的体现自由竞争理念的体制优势就无法体现｡其次表现在传统社会对农村的统治方式上｡从秦始皇开始的“车同轨､书同文”的皇权专制开始,中央集权统治着中国,但皇权基本上从未延伸到乡村,对勤劳善良､坚韧不拔的中国农民来说,能够分得土地自主耕种,是中国农民最质朴的要求｡党通过“耕者有其田”的社会动员方式领导人民建立了新中国,为了尽快地提高国力,巩固政权,采取了重工业优先发展的战略,进行了以牺牲农业扶植工业而建立人民公社制度的制度创新,从而使田地由个人归为公有,农民个人对土地的剩余索取转为集体所有,国家再从集体汲取用之于工业建设中;通过人民公社的组织形式使中国共产党的党权､政权､意识形态延伸到中国的最底层,然而任何一项制度和设施都需要成本来维持运转,相应的机构和工作人员的维持费用从此成为农民沉重的负担｡再次表现在改革开放后理念和制度创新的滞后｡家庭联产承包责任制虽然从生产关系上打破了束缚生产力的枷锁,使被抑制着的农村的生产力得到极大的释放,但在非经济领域的改革步履迟钝使农民的负担愈益沉重｡市场经济以物的依赖性为基础的人的独立状态下的主体平等､公平竞争､选择自由等价值观念与传统的重义轻利､德本财末､视无条件的服从为忠孝等思维定势发生了冲突,而这时又形不成一套形之有效的､科学的价值观来引导民众的思想和行为,国家伦理资源存在严重的亏空｡在体制构筑中,我们又缺乏尊重程序的传统和解放思想､实事求是的理念,缺乏普适性的民主精神和科学精神,缺乏理性地审视客观世界的境界及和而不同的宽容精神,使得作为生产力发展的根本动力——人的创造性和积极性没有充分发挥出来,使美好的基本制度受其实现形式的消极影响而大打折扣｡

(三)转型时期的制度结构性成因

首先,是我们的权力结构缺乏弹性｡目前在权力配置上的集权特别是政府对经济､社会､文化及生活等方面过份的干预,中央对地方的过度干涉,权力资源配置上的无序等等,使得在机构设置､人员安置上以及政府职能上存在着难以解决的官僚主义､效率低下的现象｡生产要索难以进行有效配置,公民生活质量提高缓慢,农民受到的消极影响尤甚｡其次,由于我们体制结构的缺陷使个人权利缺乏法制保障｡国家义务教育经费的不足使得公民普遍受教育的权利在农民身上难以实现;经济发展权､选择权不能自立,以行政命令干扰农民经营的现象层出不穷;农民对政府的规章制度以及国家宪法和法律的知情权受到压制;农民作为一个阶层,不但在经济上分散,而且在政治上更处于弱势地位,在制定国家政策和方针的过程中,缺乏能代表农民根本利益的组织或压力集团来影响规章政策的颁布和实施｡其三是在集体利益与个人利益的分配及公务人员的行政观念､激励约束上问题严重｡无论是中央还是作为延伸到乡镇政府的国家政权机关或国家代理机构,其从职人员的经费理应由国家承担,这是政府统治所必须承担的制度成本,但实际上,城镇以下的政府及其机构的费用,包括国家推行的义务教育的费用均要由农民统筹负担,作为村镇干部这样一个具有理性追求的利益群体,在机构设置和人员经费支出方面都有无限度膨胀的欲望,这就产生了乡镇政府所代表的集体利益和农民个人利益之间不可忽视的､你多我少的矛盾,农民要减负,乡镇必少收,这样乡镇机构本来不宽裕的经费得不到保障,运行将更为艰难,在国家无力解决的情况下,必然出现农民负担的强烈反弹｡

二､解决农民结构性贫困的几点对策

农民目前的弱势处境归根到底在于思想､文化､权力､制度的深层结构上存在着的严重缺陷,这种缺陷又进一步复制了贫困的亚文化价值观,形成不重视产权､自由和平等的意识形态｡党和政府在农村政策上的结构性缺陷,制度化地屏蔽了农民和市民的接触而使农民逐渐被边缘化,形成了当前中国农村社会积重难返的结构性贫困现象｡要彻底改变这种现象,需要付出长期而艰巨的努力｡当前而言,要让农民脱贫,应从以下几方面入手:

一是从提升中国农业加人WTO后的竞争能力入手,尽快放水养鱼,给农业三到五年休养生息的机会,让农民尽快摆脱贫困｡要改变现行治理体制,对农民“轻徭薄赋”,减免农业税,把国家从农村所收的国税､特产税､屠宰税及三留五统都还给农民,或者和城市劳动者一视同仁,按统一标准收取个人所得税,给中国农民一个休养生息摆脱贫困的机会,促进中国经济的良性发展｡在WTO规则允许下,加大农产品的储备､保鲜､保险补贴力度,促进农业的产业化经营,进一步提升中国农业在世界市场上的份额｡采取免费等方式加强对青壮年农民的科技和市场知识培训,逐步改变中国农业的文化结构,促使其意识形态向现代化的嬗变,增强农业的科技含量和竞争力,为稳定的农村脱贫奠定基础｡

二是从给农民以更大自主权入手,在机构设置上实现县政､乡派､村治的结构性转变,从体制上减轻农民负担｡县政是指县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政府和人民负责｡在国家管理体系里,县按照国家法令所规定的权限,运用法律等方式管辖县政事务｡县长民选,对本县行政事务全面负责,并受县人大代表监督｡县以下的乡(镇)为县的派出机构,接受县政府委派､专事县政府委托的任务｡乡财政支出由县政府编制预算,由县财政开支,他的主要职能一是完成政府任务;二是指导村民自治活动｡乡在县政府的领导下行使事权｡原来为农民提供服务的机构可转变为中介机构,主要通过为农民服务作为其存在的基础｡村民委员会只是协助政府工作,其主要任务是搞好村民自治,从而使村民委员会真正成为群众性自治组织,村民的公共事务及支出由村民会议或村民代表会议决定｡实行“县政､乡派､村治”的目的,是使乡村治理结构中的权､责､能相对均衡,从根本上消除制造和加重农民负担的因素,并适应乡村社会转型的需要｡

三是要从根本上消除对农民的歧视,切实做好农民的社会保障等工作｡首先彻底改变现行的户籍管理制度,从根本上消除对农民在政治上的歧视,使农民与市民享有同样的“国民待遇”｡改革开放以来,国家通过联产承包责任制的实行,摆脱了其次要做好以最低生活保障制度为代表的农村的社会保障工作｡农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的一种救济制度,它是保障农民基本生存权益的一项政府职能,也是促进农村经济发展的重要条件,是尽快建立农村其它社会保障制度的关键所在｡因社会救济是政府职责,因而保障的资金来源主要是以政府为主,决不能向农民伸入,加重农民负担｡

四是要加快农村城镇化和非农化进程,逐步使农村城镇化｡改革开放以来,随着乡镇企业的发展,中国在农村选择了一条重视农村地区发展的城市化道路,即发展中小城镇和农村非农产业,它导致地区产业结构发生变化,带来了人口､资金和技术等资源在某一区域内的聚集,形成了不同层次的区域中心,由此又推动地区结构､社会结构和人员结构发生变化,在这些地区中相当数量的人已脱离农业生产,事实上成为城镇人口的一个重要部分｡农村城镇化与非农化的主要贡献在于解决了一大批农村剩余劳动力的就业问题,增加了农民收入,提高了农村的生活水平,促进了农村经济的发展,推动了中国农村的产业革命,使农村的很多传统观念得到更新,意识形态也得到逐步转变,为农业现代化和消灭城乡差别打下了基础｡

五是进一步加大农业产业化经营,增强农业造血功能,促进农业自强｡农业产业化经营,即以市场为导向,以效益为中心,以科技进步为手段,以各类企业､中介行业为龙头,以龙头带农户的形式,把农产品的生产､加工､销售等环节连成一体,形成有机结合､相互促进的组织形式和经营机制｡它是带动农民进入市场,应用农业科技,优化农业结构,扩大经营规模,消除农民结构性贫困的重要举措,对于促进现阶段农业和农村经济发展,推动农业经营体制创新,不断增加农民收入,应对入世挑战,加快农业现代化步伐都具有重要意义｡它有利于带动农业结构调整,促进农业结构优化;有利于小城镇的发展促进农村城镇化的进程｡也是我国目前有效的消除城乡差别,减少农民贫困的出路之一,各级政府都应该本着实事求是的原则积极引导,因地制宜,使农业产业化经营进一步发展壮大,为农民的彻底脱贫做出努力｡

[作者简介]国平,国务院扶贫办｡

[责任编辑:徐永祥]