准确把握新形势 全力开创新局面

党的十六大以来我国扶贫开发事业取得的新进展､新成就,是党中央､国务院正确领导的结果,是国务院扶贫开发领导小组各成员单位通力协作,社会各界关心支持的结果,是贫困地区广大干部群众自力更生､苦干实干的结果,也是全国扶贫系统同志共同努力的结果｡

2002-2007年,扶贫开发取得显著成效｡一是贫困人口减少速度逐步加快｡全国农村绝对贫困人口从2820万减少到1479万;低收入人口从5825万减少到2841万｡低收入以下人口年均减少860万人,扭转了《纲要》实施前两年贫困人口减少速度放缓的趋势｡二是贫困地区基础设施和社会服务继续改善｡国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)自然村通公路､通电､通电话､通广播电视的比例,行政村有卫生室和合格卫生员的比例,均有较大幅度提高｡三是贫困地区农民收入明显增加｡重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元,连续五年实际增幅在6%以上,并高于全国平均水平｡四是贫困地区整体经济水平有所提高｡重点县产业结构､就业结构得到调整,部分重点县实现了超常规发展｡

一､党的十六大以来,扶贫开发取得的成就,主要得益于以下做法和经验:

1.全面实施强农惠农政策｡中央制定和出台了以“四减免､四补贴”为主要内容的强农惠农政策,农村基础设施建设进一步加强｡农村义务教育实行“两免一补”,新型农村合作医疗制度普遍建立｡2007年在全国农村建立最低生活保障制度,从制度安排上解决了农村贫困人口的基本生存问题｡西部开发､中部崛起等区域发展战略,为贫困地区经济发展创造了更好环境,实施以工代赈政策明显改善了贫困地区基本生产生活条件,提供了就业机会｡国务院有关部门努力促进城乡､区域协调发展,共同推进扶贫事业｡

2.较大幅度增加扶贫投入｡2002-2007年,中央财政扶贫资金从106亿元增长到144亿元,共投入753亿元;28个有扶贫任务的省(区､市)省级财政扶贫资金从22亿元增加到48亿元,年均递增16.9%｡2008年中央安排的财政扶贫资金(含以工代赈)为167.34亿元,比去年净增23.34亿元,增长16.1%,增幅和增量均达到历史最高水平｡国务院决定“三西”资金延长到2015年,明年开始每年增加1亿元｡省级财政扶贫投入49.24亿元,增加了5.9亿元,增长13.6%｡

3.全力推进重点工作｡近9万个贫困村实施了整村推进｡对贫困地区440多万青壮年劳动力进行务工技能培训,其中80%以上实现非农就业,同时积极开展农民实用技术培训｡努力将产业化扶贫与整村推进､防灾减灾､科技扶贫相结合,扶持龙头企业和产业化基地带动贫困农户增收｡因地制宜,积极推进“整合资源､连片开发”试点,促进贫困地区特色优势产业发展｡对于缺乏生产生活条件的部分贫困群众,加大了移民扶贫力度｡开展特殊类型贫困地区综合治理试点,探索新的扶贫途径｡

4.不断完善工作机制｡将扶贫开发工作重心从县下沉到村,实施整村推进,普遍推广民主参与式的扶贫方法｡对贫困农户建档立卡,逐步完善瞄准机制｡完善财政扶贫资金管理体制,提高透明度和公开性｡使用财政扶贫资金开展贫困村村级互助资金试点,探索解决贫困农户贷款难的多种途径｡全面改革扶贫贴息贷款管理体制,下放管理权限,扩大经营机构范围,调整贴息贷款政策,建立激励约束机制｡

5.广泛动员社会参与｡中央国家机关､各民主党派､全国工商联､各级党政部门以及解放军和武警部队定点扶贫､东西扶贫协作工作力度不断加大,民营企业､知识界和非政府组织积极参与扶贫开发｡地方各级党委､政府广泛动员当地社会资源,进村入户,开展结对帮扶,成效显著｡东部承担东西扶贫协作任务的省､市,在支援西藏､新疆､三峡库区､汶川地震灾区等任务不断加大的同时,千方百计完成扶贫协作任务,在政府援助､企业协作､社会帮扶､人才交流等方面取得新的进展,东西扶贫协作逐步走向制度化､规范化｡扶贫领域利用外资渠道有所扩大,国际扶贫合作与交流范围不断拓展,从单纯引进资金和方法转向经验共享,互惠互利｡加强南南合作,与东盟､非洲和拉丁美洲一些国家建立了双边合作机制,并在国际人权斗争､中国对外援助等领域做出重要贡献｡

6.积极探索,大胆创新｡针对我国不同地区存在的发展差距,各地因地制宜积极探索符合自身实际的扶贫工作方式｡湖北､宁夏等地高度重视扶贫工作,省长(主席)亲自担任扶贫开发领导小组组长｡广西东巴凤大会战和山西“两区建设”,创造了以基础设施建设为突破口,带动贫困地区整体发展的经验;云南大理和曲靖创造了整合资源,整村推进,促进贫困地区新农村建设的经验;重庆配合城乡统筹综合改革示范区建设,探索城乡一体扶贫模式;陕西延安在快速工业化､城市化过程中,加大反哺“三农”力度;河南､西藏､新疆在移民扶贫过程中采取区别对待政策,确保贫困人口受益;河北､青海等省积极探索扶贫资金到户新机制;安徽､陕西等省创造性地开展互助资金试点,解决贫困农户发展资金需求;黑龙江开展贫困村土地流转规模经营试点,引导农民通过转包､股份经营等方式在规模经营中持续受益;江西､重庆､甘肃探索支持贫困家庭“两后生”完成职业教育的有效方式;贵州等省将扶贫开发与产业结构调整､适用技术选择､生态环境保护相结合,探索特殊类型贫困地区建立支柱产业,实现持续发展的途径;江苏､浙江等东部省份根据自身的发展水平和农民消费结构确定扶贫对象,加大支持力度,探索沿海地区扶贫开发工作新思路｡

扶贫开发取得的成就,促进了贫困地区经济发展,对于政治稳定､民族团结､边疆巩固､社会和谐发挥了重要作用｡我国贫困人口大幅度减少,加快了全球反贫困进程,提升了中国的国际地位和影响力,成为我国人权事业发展的有力印证｡

二､目前扶贫开发面临的主要问题

目前,既是扶贫开发工作形势最好的时期,也是对扶贫工作要求更高､任务更重的时期｡随着工业化､城镇化､市

场化､国际化进程加快,农业和国民经济关系出现根本调整,农村经济结构､社会结构和治理方式发生深刻变化,农民思想观念､就业渠道和生活方式逐步更新,农村扶贫开发工作面临严峻挑战｡

1.扶贫开发任务更加繁重｡一是农村扶贫对象规模依然较大｡按我国政府标准,到2007年底,农村低收入线以下扶贫对象还有4320万,占农村人口4.6%｡如果参考每人每天1美元标准,按2005年购买力平价计算,贫困人口数量大约在1亿左右｡二是特殊类型地区贫困程度深｡这些地区大部分是革命老区､民族地区和边疆地区,生存环境恶劣,基础设施落后,社会形态特殊,公共服务欠缺,贫困人口比例超过40%,其中许多人只有通过易地搬迁才能解决温饱｡人畜混居､茅草屋､溜索等现象依然存在,地方病严重困扰,扶贫工作难度大,成本高｡

2.致贫因素更加复杂｡在贫困人口数量减少的同时,返贫问题越来越突出｡刚刚解决温饱但不稳定的占三分之二｡自然灾害频繁依然是农村致贫返贫的主要因素之一,贫困地区自然灾害发生率是其它地区的5倍｡今年的雨雪冰冻灾害和汶川地震主要影响中西部贫困地区,不仅造成大量人员返贫,而且使多年建设和扶贫成果毁于一旦,恢复重建任务异常艰巨｡因病致贫仍然突出｡市场变化和食品安全因素带来的风险,危及贫困地区特色产业｡社会性､政策性致贫因素也在增加,工程移民､建设用地､生态保护和资源开发等项目,都可能产生新的贫困群体｡国际金融危机､经济增速放缓,造成贫困地区农民工返乡,农产品价格下降｡传统因素和新增致贫因素交织在一起,增加了扶贫工作的不确定性｡

3.扶贫开发使命更加艰巨｡到2020年基本消除绝对贫困现象任务十分艰巨｡同时,扶贫开发还承担着提高农村贫困地区和贫困人口自我发展能力,并逐步缩小发展差距更重要的使命｡当前,城乡､区域､不同社会群体发展差距扩大趋势尚未得到有效控制｡2002年,全国城乡居民收入之比是3.1:1,2007年扩大到3.33：1｡按农村居民收入五等份情况看,2002年最高收入家庭的人均纯收入是最低收入家庭的6.9倍,2007年扩大到7.3倍｡重点县农民年人均纯收入仅为全国农民的一半左右,低收入标准仅为全国农民人均纯收入的四分之一｡贫困地区内部的发展差距更为突出｡在一些乡村,少数人群的畸高收入掩盖了多数人的贫困｡

4.扶贫工作面临的突出问题｡一是认识问题｡主要是对十六大以来扶贫形势的发展缺乏正确认识,方向不明,思路不清｡二是投入问题｡扶贫投入与尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富的目标存在较大差距,扶贫投入增幅明显低于国家财政增收和支农资金增长的速度｡三是金融服务｡贫困地区金融服务严重欠缺,中小型农产品加工企业和贫困农户很难获得贷款｡四是队伍建设｡扶贫队伍现状与担负的任务不相适应,许多地方存在机构不稳､人手不足､经费紧张､办公条件较差等问题｡

国际经验和国内实践充分表明,经济社会越发展,越要关注贫困;发展速度越快,越要关注发展的不平衡｡在全球金融危机不断加剧､经济增长速度普遍放缓的情况下,更要高度关注贫困地区､贫困人口受到的影响和冲击｡在应对金融危机､加快城乡经济一体化､构建和谐社会和全面建设小康社会的过程中,农村贫困地区作为最薄弱的环节,农村贫困人口作为最弱势的群体,需要下更大的力气给予扶持｡

三､2009年和今后一个时期的扶贫开发工作

为深入贯彻落实党的十七大､十七届三中全会和领导小组会议精神,确保实现到2020年绝对贫困现象基本消除的奋斗目标,今后一个时期扶贫开发工作的总体思路､主要任务和基本方针是:

(一)总体思路｡深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神,在科学发展观指导下,完善国家扶贫战略和政策体系,坚持开发式扶贫方针,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接｡按照新的扶贫标准,对农村低收入人口全面实施扶贫政策,不断加大投入力度｡突出重点､创新机制,充分发挥行业扶贫作用,继续动员社会各界参与扶贫事业,积极开展反贫困领域国际交流合作｡促进扶贫开发与社会主义新农村建设结合,实现贫困地区经济､社会､文化､生态协调发展,使全体人民共享改革发展成果｡

(二)主要任务｡国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均增长幅度高于全国农民人均纯收入增长的平均水平｡要把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务,重点提高贫困人口自我发展能力,同时把缩小发展差距,促进社会和谐放到更加重要的位置｡优先完成“三个确保”贫困村整村推进任务｡基本实现20户以上自然村通广播电视,有条件的地方通公路,自然村通电｡进一步改善人畜饮水和医疗条件,全面普及九年义务教育｡注重培植主导产业,不断提高贫困地区劳动力素质｡

(三)基本方针｡坚持开发式扶贫方针,继续发挥贫困地区广大干部群众积极性､创造性,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,改善生产条件,注重防灾减灾,控制人口增长,保护生态环境｡同时,加强水利､交通､能源､通讯等基础设施建设,重视科技､教育､卫生､文化事业发展,改善社区环境,提高生活质量,人与自然和谐相处｡

2009年是贯彻落实三中全会精神的第一年,是实现《纲要》目标的关键一年,也将是扶贫开发面临严峻考验的一年｡全球金融危机和国内经济增速放缓对贫困地区､贫困人口的负面影响正在逐步显现｡农民工提前返乡､农产品滞销和价格下降､食品质量和安全问题对农业生产提出了更高要求,贫困人口抗击这些冲击的能力很差｡国家的一些补贴政策多向粮食主产区倾斜,贫困地区受益较少,这些都对实现重点县农民人均收入增幅高于全国平均水平的目标提出了新的挑战｡

四､对策和措施

在困难面前,贫困地区的干部群众,特别是扶贫系统的同志要看到有利因素｡国家拉动内需､促进经济平稳较快增长的政策措施,将为扶贫工作创造更好的环境;实行新的扶贫标准,扩大了扶贫政策的覆盖范围,扶贫投入将较大幅度增加｡扶贫系统当前最重要的是坚定信心,保持冷静,因势利导,趋利避害,深入研究重大问题,细化实化政策措施,探索完善工作机制,扎实推进各项工作｡

(一)针对国际金融危机影响,采取积极应对措施

最近,回良玉副总理几次要求扶贫办深入研究分析金融危机对贫困地区贫困人口的影响,高度关注农民工返乡问题,明确指示我们,“明年全国就业形势严峻,农民工返乡多且外出就业机会难,工资水平提高难甚至下降,这给扶贫脱贫(外出一人,脱贫一家)提出了新的难题｡望对此事予以重视并有应对之策｡”我们要深刻理解领导指示精神,迅速采取行动｡

1､深入调查研究,全面把握宏观环境对贫困地区､贫困人口的影响｡各省区市要重点了解和分析农民工返乡及打工收入减少的情况,目前农产品销售和价格情况,国家各项强农惠农政策中贫困人口受益情况｡针对存在的问题,要逐一研究提出政策建议和解决措施｡

2､适应拉动内需政策,增加扶贫开发投入｡国务院关于进一步扩大内需､促进经济平稳较快增长的十项重大措施,涉及农村危房改造､基础设施建设､生态环境建设､地震灾区灾后重建等多项与扶贫开发相关的内容｡各级扶贫部门要把扶贫工作与国家的投资重点结合,积极主动与有关部门沟通,求得他们的支持,努力争取增加各级扶贫投入｡

3､利用良好金融环境,为贫困地区企业和贫困农户发展提供信贷支持｡中央决定加大金融对经济增长的支持力度,取消对商业银行的信贷规模限制,加大对“三农”､中小企业等的信贷支持,大力发展小额信贷和微型金融服务｡各级扶贫部门要努力争取扩大贴息规模,积极协调商业银行和政策性银行为扶贫龙头企业提供信贷支持,帮助企业度过难关｡同时,积极稳妥地扩大互助资金和小额贷款规模,解决农户发展生产的资金需求｡

4､努力增加贫困农户受益的机会｡要结合整村推进､移民扶贫､灾后恢复重建和贫困地区基础设施建设等项目,优先安排返乡农民工就业｡借鉴以工代赈方式,逐步提高补助标准｡同时,研究各项农村社会事业发展和农业补贴政策的具体内容,提出使贫困人口受益的建议｡

(二)落实《决定》精神,尽快完善国家扶贫战略和政策体系

1､落实对低收入人口全面实施扶贫政策的具体措施｡以前的区别对待政策,从2009年起一律取消｡各地要结合本地实际制定填平补齐的具体措施｡中央要加大投入,地方也要增加投入｡

2､抓紧制定扶贫与低保有效衔接的具体办法并开展试点｡我办正与财政部､民政部､国家统计局协商,抓紧起草《关于实现农村低保与扶贫开发有效衔接的意见》,力争明年两会后出台｡为了切实做好两项制度的有效衔接,我办与民政部已商定,在春节前选择若干省份､每省选择1-2个县开展试点｡试点的重点是探讨贫困人口的识别机制,在此基础上健全､完善贫困农户档案,实施分类扶持,做到应保尽保,应扶尽扶｡

3､及早谋划2010年以后的扶贫开发工作｡根据领导小组会议决定,2009年要组织领导小组成员单位就2010年后扶贫纲要开展联合调研｡各省区市在配合全国统一调研工作的同时,抓紧制定本省调研计划｡同时,可委托有关研究单位,对2010年以后的扶贫战略进行系统研究,突出若干重点问题,如扶贫资金使用的结构分析及调整建议,宏观经济形势对贫困地区､贫困人口的影响,特困地区产业开发,社会扶贫激励机制,扶贫立法和贫困影响评价等｡

(三)加快《纲要》实施步伐,全力推进重点工作

1､加快以“三个确保”为主的整村推进步伐｡2009年至少要完成9000个村的推进任务｡人口较少民族聚居贫困村要全部安排｡中央和地方财政扶贫资金要继续向“三个确保”贫困村倾斜｡整村推进要继续坚持参与式方法,扶贫规划的制定､实施和管理都要有贫困农户参与,使扶贫项目符合群众的需要,提高资金使用的透明度,激发群众参与整村推进的热情,提高贫困村基层民主水平｡

2､努力发展防灾避灾产业｡打破贫困地区传统农业桎梏,有条件的地方,要适当加大设施农业的投入比例,包括大棚蔬菜､设施养殖(种植)､牧区“四配套”､节水灌溉等内容,因地制宜发展防灾避灾产业､稳定增加农民收入｡同时,探索产业化扶贫持续发挥效益的途径,扶持贫困地区龙头企业,鼓励东部企业到贫困地区投资兴业,支持农民专业合作组织发展,提高贫困地区产业化组织程度｡

3､深入探索“雨露计划”与农村中等职业教育有机结合的途径,逐步将短期培训转向职业教育｡目前对于返乡后没有就业的贫困农民工,要根据需要及时提供培训｡要研究制定新的办法,提高补助标准,延长培训期限,力争使受训人员获得职业资格证书,增强稳定就业能力｡在继续使用财政资金支持培训的同时,总结和推广利用扶贫贷款和互助资金支持转移培训的经验｡同时,有条件的扶贫龙头企业要尽量安排返乡农民工就业｡在“雨露计划”中,要安排一部分资金用于农村实用技术培训｡新农村建设首先要发展生产,需要培养掌握现代农业知识和技能的劳动力｡还要解决一些返乡农民工不会种地的问题｡

4､积极稳妥地推进移民扶贫｡各地要认真总结移民扶贫的经验,逐步提高补助标准,探索区别对待政策,确保贫困农户真正受益｡

5､继续开展特困地区综合治理试点｡落实国务院关于新疆､宁夏和青海等省藏区经济社会发展几个重要文件精神,与有关部门配合,加大对集中连片贫困地区的扶持力度｡继续推进阿坝州扶贫开发与综合防治大骨节病试点,不断总结经验｡重点研究特色产业发展,按照市场和自然规律选择产业,提高扶贫效果的可持续性｡在特困地区优先解决溜索､危房等特殊困难问题,尽快结束落后的生活和交通方式,提高生活质量｡同时探索生态和资源补偿机制｡

6､汶川地震贫困村恢复重建｡贫困村是国家灾后恢复重建总体规划中的重要组成部分,要努力争取恢复重建的总体投资向贫困村倾斜｡相关省份也要加大对灾区贫困村的支持力度,确保经过三年建设,使受灾贫困村经济社会发展恢复到灾前水平｡

(四)提高扶贫开发水平,创新扶贫工作机制

1､完善“大扶贫”协调机制｡重点推进专项扶贫计划和行业扶贫､社会扶贫的有机结合｡充分发挥领导小组各成员单位在扶贫开发中的作用,搭建合作平台｡采取有效措施动员更多社会力量进入扶贫领域,目前要进一步落实军队､企业､大专院校､科研院所参与扶贫的有效方式,适当调整机关定点扶贫方案｡进一步加强东西扶贫协作,研究制定2009-2010年东西扶贫协作指导意见｡要深入研究动员社会力量参与扶贫的政策导向机制,为社会力量､各种市场主体参与扶贫开发提供优惠政策与便利｡对在扶贫工作中做出突出贡献的先进集体与个人要给予表彰,广泛宣传｡要探索新阶段扶贫国际合作的新途径､新方式,使之与形势发展相适应｡

2､扶贫资金管理机制｡继续开展连片开发､互助资金试点｡总结､推广各地财政扶贫资金到户的有效方式｡完善扶贫资金分配办法,强化激励机制,完善信贷扶贫资金管理机制,完善扶贫资金监管机制,真正实现“管办分离”｡

3､贫困人口识别和监测机制｡结合扶贫与低保两项制度衔接的试点工作,完善扶贫对象识别机制｡建档立卡工作要据此做出调整｡要认真研究新标准下农村贫困人口的分布和特征,为有针对性地做好工作奠定基础｡各级扶贫办要高度重视扶贫统计工作,稳定统计队伍,安排工作费用,收集和积累数据,及时处理上报｡

为确保以上各项工作顺利进行,必须认真贯彻落实回良玉副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话精神,各级扶贫开发领导小组要切实发挥组织协调作用;地方各级政府要切实担负起扶贫开发领导责任,不断增加扶贫投入;各有关部门要切实加大对扶贫开发支持力度,各级扶贫工作机构要切实履行责任｡当前我国扶贫开发工作正处在新的历史起点上,扶贫系统全体同志要结合深入学习实践科学发展观活动,密切联系实际,继续加强自身建设,努力提高科学把握形势､深入研究问题和扎实推进工作的能力｡同时,按照统筹城乡､分类指导､突出重点､健全法制的思路,谋划未来扶贫开发工作全新布局,努力开创扶贫开发工作新局面｡

(本文为范小建主任在2008年12月27日全国扶贫工作会议上的讲话,本刊略有删节｡)

[责任编辑:徐永祥]