美国支持中小企业科技创新的政策体系及其借鉴

王心如 马 骥

摘要:企业创新是各国经济增长的主要推动力,美国支持中小企业科技创新的政策已经形成了比较完备的体系,在立法支持、财政与税收支持以及创新服务支持等方面积累了丰富的成功经验。我国中小企业创新发展对建立“创新型国家”战略目标的实现具有重要意义,通过梳理美国支持中小企业科技创新的政策体系,分析提炼其主要特征,力图为我国中小企业科技创新提供有益的政策借鉴。

关键词:美国;中小企业;科技创新;支持政策

中图分类号:F276.3文献标识码:A

进入21世纪以来,我国企业的生产能力和产业规模得到了空前的发展,但在技术和创新能力上却远远落后于发达国家。企业创新现已经成为各国经济增长的主要推动力,我国企业必须提高自主创新能力,立足增强自主创新能力推动发展。只有强化企业技术创新主体地位,建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,形成自主创新的基本体制架构,才能推动国民经济的健康发展。美国的中小企业是自主创新的企业主体,尤其在推动技术进步和创新上凸显了一定优势。美国政府通过制定相关的法律、财政税收政策,以及协调社会各部门之间的配合等手段,大力推动和促进中小企业的科技创新进步,使之成为实现国家创新计划的主要力量。本文试图梳理美国支持中小企业科技创新的政策体系,分析提炼其主要特征,力图为我国中小企业的科技创新提供有益的政策借鉴。

一、美国支持中小企业科技创新的主要政策

(一)立法支持政策

美国政府对中小企业创新活动的立法支持,为中小企业开展技术创新、提高自我创新能力提供了全面的法律保障。1982年,美国国会通过《小企业创新发展法》,以鼓励中小企业提高技术水平、加大创新力度、推进技术创新成果的转化。以《小企业创新发展法》为核心,美国政府又陆续出台了一系列法律法规,如《史蒂文森一怀特勒创新法》、《国家竞争技术转移法》、《联邦技术转移法》、《专利法》、《知识产权法》、《商标法》、《反垄断法》等,建立了一个涉及多方面、多角度的法律体系。这些法律法规将技术创新和解决就业确立为中小企业的两大功能,就中小企业的科技计划的设立与实施、技术转移、技术推广、知识产权保护等方面进行了全面的规范。

(二)财税支持政策

1.财政专项补贴政策。美国政府通过设立专门的政府机构或部门,对中小企业创新活动进行管理和监督,评审出符合相关条件的企业,给予专项补贴。政府各有关部门按照一定的比例向中小企业创新发展计划提供资金,用于援助中小企业开展科技创新,如设立的“中小企业创业研究基金”,就规定国家科学基金会与国家研究开发经费的10%要用于支援中小企业的科技创新。同时,联邦政府于1983年和1994年分别设立的小企业技术创新奖励项目(SBTR)和小企业技术转让奖励项目(STTR)等,以财政补贴设立小企业技术创新奖励项目,对中小企业的技术创新和技术转让施以财政支持。

2.财政低息贷款政策。由于中小企业在融资体系中始终处于弱势地位,很难得到商业银行的贷款支持,即使能够申请到商业贷款,也要承担较高利息成本,因此,美国政府以财政支出向中小企业提供低息贷款,以解决创新活动中的资金困难。小企业创新研究计划(SBIC),就是通过联邦政府向小企业投资公司提供优惠的低息贷款,然后由小企业投资公司以风险投资的方式向科技型中小企业进行投资,为美国几十万家中小企业的发展壮大提供了强大的资金支持,包括目前已经发展成大型企业的苹果电脑、联邦快递及英特尔、微软等都曾得到过相应的资金援助。

3.财政担保政策。即针对中小企业信用基础薄弱的特点,以政府出资的方式组建信用担保或保险机构,建立中小企业信用担保体系。美国的小企业信用担保体系最为完备,以小企业管理局提供的信用担保为主体、以地方政府和社区的区域性信用担保为辅助,为中小企业提供贷款信用担保,刺激商业银行放贷。此外,小企业局还为中小企业提供国际贸易贷款担保、出口风险担保等多种担保。值得一提的是,为鼓励金融机构向中小企业提供贷款和投资,美国政府允许向小企业提供贷款的金融机构在市场上自由买卖政府的担保权,以提高资金的收益性和流动性。

4.税收扶持政策。向中小企业倾斜的税收政策,尤其是对中小企业的科技创新活动施以税收优惠,是美国政府激励企业增加科技投入的主要政策手段之一。美国税法把各类科研机构都定为“非赢利机构”,免除其纳税义务。1986年美国制定的“国内税收法”规定凡是出现研发经费较上一年有所增加的商业性公司和机构,都可获得相当于新增值20%的退税。另外,针对风险投资的税收优惠政策是美国支持中小企业科技创新的一大战略决策,规定风险投资总额的60%可免交所得税,并将风险投资的税率从1970年的49%下降到目前的20%。

(三)创新服务支持政策

1.建立创新服务机构。社会创新服务体系由多层次的创新服务机构组成,美国在推进中小企业技术创新的进程中,逐步建立了一系列创新服务机构。如中小企业创新服务体系,就是由政府职能部门、政府综合性服务机构、行业协会以及民间机构四个层次构成的,通过政府设立和实施科技计划来推动技术向中小企业的转移,并为其技术创新活动营造有利的发展环境。

2.信息咨询中介支持。中小企业技术创新的关键在于科技信息和经济信息的及时获取,美国政府在信息咨询方面也为中小企业提供了有力的支持。如联邦政府建立了小企业信息中心,定期公布市场的发展动态,向小企业提供技术创新方面的计算机硬件、软件和咨询等信息。

3.技术服务中介支持。为改变中小企业发展忽视创新和研发、一味追求短期效应的惯性,美国政府为其提供一系列技术服务支持,推动创新技术的开发利用、转让以及成果化。联邦政府根据《美国联邦技术创新法》,在商务部设置“联邦技术利用中心”,并在国家各个实验室设立了“研究与技术应用办公室”,建立产业技术中心,向产业界尤其是民营小企业提供技术援助和支持服务。同时,美国政府建立了“孵化器”(又称技术创新中心或技术服务中心),由政府及中介机构为处于创业阶段的小企业和持有科研成果的科技人员提供场所、解决资金并辅以全方位的服务,以推动科技成果向商品的转化。

二、美国支持中小企业科技创新政策的特点

美国政府对中小企业科技创新的支持政策是复杂而且全面的,而且仍然处在调整状态中。总的来看,这些政策表现了美国在支持中小企业科技创新上的几个显著特点:

(一) 以完善法律支持体系为前提基础

为了将中小企业的科技创新纳入国家经济发展的主要框架之内,并为其提供有力的法律保障,美国政府通过制定专门的法律和计划,实施了一系列完善相关立法的举措,来扶持中小企业的技术创新。这已经成为推进中小企业科技创新活动的基础和前提条件。美国的科技立法非常完备,已经形成了一整套针对中小企业科技创新的法律体系。该体系确立了一部基本法——《小企业创新发展法》作为核心,并以一系列鼓励科技创新和实现成果转化的法律为支撑,为中小企业的科技创新提供全方位、多角度的法律保障。如反垄断法的制定,为中小企业技术创新创造了一个鼓励竞争的健康环境;知识产权保护法的严格执行,保障了中小企业参与科技创新的基本权益;其它涉及的范围还包括专利、技术转移及商标等。同时,美国中小企业创新法体系并不是一蹴而就,一成不变的,正相反,它的形成经历了一个不断调整、充实的动态过程,根据中小企业开展技术创新的实践经验和问题,进一步改善旧有的法律法规,并添加充实新的立法规范。

美国中小企业科技创新的法律支持,还为政府成功开展实施具体创新项目计划的提供了法律依据。迄今为止,美国小企业管理局实施的一个收效最为显著的创新计划是中小企业技术创新奖励计划(SBIR),鼓励中小企业利用自身技术潜力实现其创新市场化,推进了创新技术、产品和服务体系的形成。该计划就是根据《小企业创新发展法》于1983年开始实施的。此外,美国国会依据1992年施行的《加强小企业研究与发展法》,于1994年推动实施了一个实验性的小企业技术转让奖励项目(STTR),以此促进中小企业与非盈利性研究机构的合作及创新技术向小企业的转移,从而实现公私部门的合作发展。应该说,在中小企业创新法案的体系框架内,美国政府的创新计划和项目才得以顺利实施。

(二)以改善创新融资体系为关键手段

中小企业发展进程中的最大障碍就是融资困难,这是由其自身信用状况和在融资体系中的弱势地位所决定的,尤其是在科技创新活动中,由于经营风险大、可担保财产有限,更是难以获得相关的资金支持,严重阻碍了中小企业的创新活动。因此,为维护中小企业的利益,充分发挥其在经济中的重要作用,美国政府利用财政税收政策,改善创新型中小企业的融资体系,这也是美国支持中小企业科技创新政策的一个重要特征。

美国政府通过财政专项补贴和财政低息贷款为中小企业科技创新提供直接的资金支持,成为推进中小企业技术进步的强大动力,但由于政府补贴对象的选择缺乏市场竞争机制,直接财政补贴的长期效应并不理想,因此,目前美国政府在创新政策制定中更加重视对中小企业间接的资金支持,使中小企业科技创新的资金需求能够按照市场竞争规律得到满足。例如,以财政担保政策改善中小企业的信用等级,为中小企业与商业银行等金融机构之间架设了良好的融资桥梁,尤其是政府担保权流通性的实现,进一步提高了放款银行的资产流动性,降低了其经营风险,能够在一定程度上刺激商业银行的放贷行为。但是,同样作为企业的银行,经营目标是保证安全性和盈利性,他必然会在对借款企业项目的详细考察和分析的基础上进行决策,对那些缺乏市场潜力的项目也不会仅凭政府担保就贸然放款。

另外,美国政府在推进中小企业科技创新的政策中,更注重风险投资机制的运用,除了直接财政参与风险投资以外,更主要的是借助扶持和保障措施,正确引导私人投资进入风险投资业,充分动员社会闲置资金的力量。例如,实施针对风险投资的税收优惠政策;放宽高新技术产业风险投资公司的上市要求要求,以使风险投资公司能较早地从证券市场等筹集风险资本;通过政府高技术政府采购政策、对风险企业的有限反垄断豁免等减轻风险企业的市场风险和技术风险。从80年代以来美国高科技中小企业的风险投资发展非常迅速,而且正是由于美国风险投资业的蓬勃发展,创新型中小企业才能在发展初期获得充足的资金支持并不断发展壮大,成为美国科技创新的生力军。

(三)以建立创新服务体系为有力支撑

重视创新服务体系的服务职能是美国中小企业创新扶持政策的另一个重要特征。中小企业的科技创新不仅需要完备的法律基础和充足的资金支持,更需要在信息获取、技术转移以及成果实现等方面得到全面的服务。在美国支持中小企业开展科技创新的政策中,创新服务体系已经成为不可或缺的重要组成部分。美国中小企业的创新服务体系,体现了全社会在政府意志主导下,相互协调促进的组织机制,推动了各个主体之间的合理分工和合作伙伴关系的建立。明确各类中介服务机构的作用主要在于协调各创新组织与机构之间的关系,形成相互作用的合作网络,促进知识和资源的集成、转移及分享。科技创新活动的开展需要由多方参与者共同完成,大学是基础研究的主体,国家和私人科研机构是进一步研究开发的主体,中小企业是科技成果商品化的主体,其它各类中介服务组织(信息咨询、资金融通、法律咨询等)则是加速推广创新技术的主体,各个主体在创新服务体系中建立起相互协调、相互促进的创新机制,通过减少中小企业研发成本的投入,润滑科技创新的进程,使原来互不联系的公共、私人和学术界三方面逐步适应共同发展,形成产学研三结合的科技创新开发联盟。

三、我国中小企业科技创新的政策环境

自20世纪80年代以来,我国政府实施了一系列专门的政策措施,用于扶持中小企业技术创新,包括规划星火计划和火炬计划两个计划类项目、建立生产力促进中心、技术市场和中小企业孵化器三个基地;建立科技型中小企业技术基金以及建立中小企业信用担保机构等。这些政策措施从提出到付诸实施,体现了我国政府对中小企业科技创新的政策导向,也在很大程度上推动了中小企业技术创新的进程。但从实践的角度来看,当前我国中小企业科技创新的政策环境仍然存在着一些共性的问题。

(一)中小企业自主创新的支持和引导政策仍显不足

由于与发达国家的科技创新能力存在的客观差距,我国企业的科技发展基本采取“追赶型”策略,即科技的主流侧重于对发达国家先进技术的学习、模仿和引进,长期被动地适应世界制造产业加工环节的快速转移需求,而没有能力占据世界产业和科技创新的战略前沿。这种客观事实成为我国企业尤其是中小民营企业自主创新的最大阻力。当前我国对中小企业科技创新的政策支持和引导仍显不足,主要表现为缺乏正确的评价体系和监管的政策依据,对不同的创新课题和项目不能灵活采用相应的资源投入方法,对创新性投资引导不到位,导致中小企业不能准确把握科研创新的方向,出现重复投资、资源浪费以及创新滞后的负面影响。

(二)支持中小企业科技创新的参与主体定位不明晰

中小企业科技创新需要各方参与者的积极配合和支持才能顺利推进。但目前来看,我国的科技发展参与主体定位不明晰,甚至出现缺位。首先,本应作为政策制定、科技项目规划、促进引导、预算拨款、组织支持以及实施监督的公共服务主体的中央及地方政府,仅仅局限于财政的预算拨款功能;其次,本应承担科技研究和开发职能的科研院所,由于其机制机构、领导人任命的陈旧机制,不具备市场主体的条件,不能以独立法人的资格参与创新体系;而中小企业自身本应作为科技成果商品化的主体,却由于体制和规模所导致的所有制歧视和融资弱势而普遍面临信息缺乏、人才缺乏和资金缺乏的窘境,无法调动联合各方科研资源,难以承载科技创新的重任。

(三)创新型中小企业的各服务机构的协调政策处于缺位状态

各类服务机构的协调运作是中小企业科技创新的润滑剂,能够为推动科技成果的转化降低成本,提高效率。而由于我国长期形成的地域分割和行政分割局面,造成了科技资源配置不均衡,普遍存在科技人才、科技项目、科技设备等资源的部门化和单位化,各机构之间的协调合作效率不高,缺乏相关的政策约束,直接导致的结果就是科技成本过高、资源低层次消耗严重,财政拨款虽然不断增加,但收效甚微。

(四)科技成果转化的促进作用有待提高

在我国传统计划经济时期,科研项目和成果的计划和安排都由国家统一进行,科研成果的应用完全由国家计划指令决定。进入市场经济阶段以后,市场机制的引导作用替代了计划机制,形成科研成果从研发到转化、产出的价值链布局。然而,传统的成果转化机制并没有完全转变为市场化运作,加之在促进成果转化方面没有形成有效的政策安排,造成大量的科研成果问世后长期处于“搁置”和“自流”状态,导致巨大的资源浪费。

(五)中小企业科技创新融资的政策支持有待改善

尽管近年来针对中小企业融资支持的政策不断出台,政府对中小企业的金融支持力度不断加强,但在融资环境中处于弱势地位的中小企业,尤其是经营风险较大的创新型中小企业仍然面临着比较严重的融资瓶颈。究其原因,主要有三方面,首先,中小企业尚未建立信用评级体系,缺乏足够的信用资源,信用观念淡薄,造成金融机构放贷意愿不强;其次,融资渠道窄,资本市场缺乏层次性,对中小企业的进入条件过高,基本无法通过资本市场实现股权融资;第三,金融机构的服务品种单一,难以满足中小企业灵活多样的资金需求,并未针对创新型中小企业高风险、高潜能的特点设计产品,形成金融服务的供求失调状态。

2007年12月,根据2006年国务院颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》以及《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》,国家发改委、科技部、财政部等12个部门联合制定了《关于支持中小企业技术创新的若干政策》(以下简称“政策”),明确了国家支持中小企业技术创新的多方面政策,为我国中小企业开展科技创新开辟了一个全新的政策环境。《政策》内容涉及税收激励、政府采购激励、投融资激励、创新人才激励、信息网络服务体系的建立等多角度的政策安排,就激励企业自主创新、加强投融资对技术创新的支持、建立技术创新服务体系以及健全保障措施等四个方面政策做出了详细规定,力图建立、健全政策支持体系来进一步实现中小企业的跨越性发展、实现“创新型国家”的战略目标。

四、美国支持中小企业科技创新政策的启示

从全球范围内来看,美国对中小企业科技创新的政策支持取得了举世瞩目的成效,其政策支持体系形成的丰富经验是各国推行创新型战略的有益借鉴。针对我国中小企业在科技创新中所面临的政策环境,我们可以从美国支持中小企业的科技创新政策中得到启发,进一步完善我国的中小企业科技创新政策。

(一) 建立完备的中小企业科技创新法律支持体系,加大中小企业的权益保护力度

完善的法律支持体系是促进中小企业科技创新并获得持续发展的必要前提和保障。从美国的经验来看,当前我们迫切需要建立一个专门针对中小企业技术创新的法律支持体系,使创新计划的实施和创新活动的开展有法可依,有章可循,最大程度地保障中小企业的利益。一方面要求政府在现有法律法规的基础上,确立一部促进和扶持民营企业发展的基本法,明确民营企业应有的法律地位,认真清理歧视性政策法规和制度;另一方面,对中小企业科技创新的相关政策法规进行整合、规范,建立完善的法律支撑体系,如出台技术创新法以加强知识产权保护、建立反垄断法以促进公平竞争、制定技术转移法以推进技术成果转化等。同时,根据中小企业科技创新中遇到的实际问题,政策制定者还需要对相关的法律法规进行及时有效的调整,使之适应新形势的变化。

(二) 改善中小企业科技创新的融资机制,有效解决中小企业的融资瓶颈问题

为解决中小企业技术创新的融资难题,政府应从直接财政资金补贴和间接财政政策扶持两个方面入手,尤其应更重视市场机制在中小企业融资难题中作用的发挥,通过财政政策的扶持效应,推动中小企业自身融资能力的提高。具体来说,解决中小企业科技创新的融资难题,可以考虑的政策支持有:

1.加大对中小企业的财政补贴力度,强调基础研究与应用研究并重,对中小企业的创新投入给予支持和奖励,以提高其创新意识和主动性。

2.提高政府采购对科技型中小企业的倾斜度,以此激励民营企业参与开发应用高新技术,并减少企业技术创新所面临的市场风险。

3.进一步调整对中小企业创新行为的税收政策,针对技术改造和研究创造应给予优厚的财税政策支持,推行力度更大的税收优惠和研发成本的税收抵扣。

4.进一步完善对中小企业的担保机制,一方面,充分发挥政府的财政担保作用,分担中小企业的融资风险,有效引导银行参与中小企业技术创新的意愿,促进银企合作;另一方面,通过税收优惠、风险补偿等政策鼓励引导担保机构对中小企业技术创新提供支持。

5.加强改善金融服务,鼓励商业银行根据中小企业创新特点加大金融产品的创新力度,并推进中小企业信用评级体系的建设。

6.加快中小企业投资公司的发展,加大对中小企业创新投资的政策支持和风险补偿,促进风险投资机制积极作用的发挥。

7.积极推动中小企业创业板的建立,鼓励中小企业上市融资,从而拓宽融资渠道。

(三) 健全中小企业科技创新的服务支持体系,协调各方参与主体的互动机制

借鉴美国建立中小企业科技创新服务支持体系的成功经验,我国应在在政府的主导作用下,逐步建立起一个系统有效的创新服务体系,为中小企业的技术创新营造有利的环境。

1.大力推进我国中小企业信息化和网络化服务,从改善中小企业信息化建设的基础条件入手,在全国范围内建立产业技术服务网络,为企业提供及时全面的经济信息与技术信息。

2.建立咨询服务公司和中小企业发展中心,为民营企业的技术创新活动提供指导、咨询和帮助,促进科研成果的商品化和产业化。

3.提高科研院所在企业创新中的参与度,在政策协调机制下建立大学-政府-企业的三重互动关系,同时鼓励中国国内研发实体充分利用国际基础设施开展国际合作研究,提高创新效率,完善产学研科技创新联盟体系。

此外,应该着重指出的是,中小企业科技创新政策的制定和修改需要同步进行,以保证政策的时效性和可操作性,而且,需要政府健全和完善科技创新政策的执行和监督机制,确保政策执行的有效性和客观的信息反馈,为进一步的政策调整提供依据。

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(责任编辑:关立新)