关于实行民主党派领导职务任期制的思考

陆彦昭

摘要：建立并实行民主党派领导职务任期制，是在推进民主党派组织内部干部制度改革方面所作的又一重要探索，是在年龄界限之外建立健全民主党派中央和地方组织领导班子成员正常退出机制的又一新的范式，对于加强参政党自身建设，实现多党合作事业可持续健康发展具有十分现实的意义。新中国成立以来，民主党派组织内部的干部制度主要经历了从实际存在的领导职务终身制到废除领导职务终身制、再到逐步推行任期制的过程。由于政策性强、涉及面广、操作难度大，实行民主党派领导职务任期制必须坚持循序渐进原则，以科学严谨的态度，尽快制定专门文件，妥善解决出路问题，着力强化工作考核，切实加强队伍建设。

关键词：民主党派；领导职务；任期制

中图分类号：13655文献标识码：A文章编号：1672-3163(2009)06-0013-05

实行民主党派领导职务任期制，是新的历史条件下民主党派加强自身建设尤其是领导班子建设的重大举措，是推进民主党派组织内部干部制度改革的客观要求。2002年各民主党派将任期制问题正式写入各自章程以来，无论是党内从事民主党派工作的同志，还是民主党派领导同志，都对任期制问题有所议论，认为这一问题的确很重要，但又似乎不那么明朗，希望有关方面能加强这方面的研究。本文拟就这一问题作些探讨。

一、实行民主党派领导职务任期制的基本内涵

实行民主党派领导职务任期制，是指依照民主党派章程和有关政策法规的规定，对民主党派中央和地方组织领导班子成员的任职期限、任期责任、解职程序、去向安置等做出的制度性规定。建立并实行民主党派领导职务任期制，是在推进民主党派组织内部干部制度改革方面所作的又一重要探索，是在年龄界限之外建立健全民主党派中央和地方组织领导班子成员正常退出机制的又一新的范式。其实质在于任职有期、到期则退，其要义在于能上能下、优进绌退，其目的在于广纳人才、才用其时。

实行民主党派领导职务任期制至少具有以下四个方面特点：一是任期的有限性。民主党派领导班子成员任职期满后，即按程序卸去所任民主党派领导职务。二是更迭的强制性。民主党派领导班子成员达到限制任职届次后，正常情况下不能在同一职位上续任职务，必须进行人事更迭。三是选才的广泛性。民主党派组织内部领导职位出现空缺的时间周期减短，人事更迭的频率加快，为更多符合条件的民主党派成员提供了脱颖而出担当重任的机会。四是用人的科学性。在任职时间上设限，符合人才自身发展规律，有利于领导班子成员在特定职位上以最佳的精神状态、最好的业务素养发挥最有效的作用。

二、实行民主党派领导职务任期制的现实意义

随着我国干部制度改革的不断深入，多党合作事业的蓬勃发展，建立并实行民主党派领导职务任期制，对于加强参政党自身建设，实现多党合作事业可持续健康发展具有十分现实的意义。

1、实行民主党派领导职务任期制，有助于实现民主党派领导干部与党政领导干部在人事政策上的衔接。改革开放以来，我们党立足世情国情党情，借鉴国外成功经验，以改革创新精神积极推进干部人事制度改革，造就了一代又一代德才兼备的领导骨干和规模宏大的干部队伍。毋庸讳言，由于种种原因，长期以来在人事政策上，我们党对民主党派一直是宜宽则宽、宜放则放，客观上造成中共与民主党派标准不尽一致、要求不尽相同的特有情形。随着历史的逐步演进和时间的不断推移，民主党派领导骨干与中共领导干部的成长环境、受教育背景和事业发展轨迹等渐趋一致，在人事政策上有必要逐步衔接、统一起来。实行民主党派领导职务任期制，是民主党派自身发展的历史必然，也是参照执行《党政领导干部职务任期暂行规定》的具体举措，有助于进一步实现民主党派领导干部与党政领导干部在人事政策上的衔接。

2、实行民主党派领导职务任期制，有助于在民主党派内部进一步形成领导班子成员能上能下的风气。长期以来，我们比较重视民主党派领导班子成员“能上”方面的工作，在“能下”方面做得不够好，目前除了年龄界限这一政策手段外，还没有更好的办法解决这个问题。乃至于每次民主党派换届，有关方面都要在“进退”的年龄杠杠上花很多心思、下很大气力。正常情况下，民主党派领导班子成员只要不到离任年龄，没有明显过失，即使不尽如人意，也能一直干下去，否则，似乎对其本人不大好交待，由此造成“能上不能下”的尴尬情形。实行民主党派领导职务任期制后，在年龄因素之外，新增了一条制度化的使干部“下”的渠道，有助于在民主党派内部形成一种共识：“上”，是对代表性人物能力的承认和肯定，是正常现象；“下”，是给更有能力优势和年龄优势的成员一次机会，也是正常现象。这样，有助于从心理上、机制上解决长期存在的领导班子成员能上不能下的问题，为更多的优秀人才脱颖而出创造条件。

3、实行民主党派领导职务任期制，有助于发挥民主党派领导班子成员的最佳效用。实践证明，民主党派领导班子成员任职时间过短，不利于其领导作用的充分发挥，对人才资源也是一种浪费；反之，民主党派领导班子成员任职时间过长，容易造成一些人的惰性心理，挫伤另一部分有条件但无机会走上领导岗位的民主党派成员的工作积极性，从而不利于多党合作和民主党派工作的发展。根据现代管理理论，从人的能力发展来看，一个人的创造力曲线一般在3-5年间达到峰值，之后其创造力便开始渐次衰减，这一规律已在干部管理工作实践中反复得到验证。从国外政治实践看，选任制干部以两届为最高连任期限是一个长期通行的做法。我国《宪法》也规定，包括国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员以及最高人民法院院长和最高人民检察院检察长在内的岗位，连续任职不得超过两届。因此，以两届约lO年作为民主党派领导班子成员任职的最长时间限制，符合人才发展规律，有利于领导班子成员在特定职位上发挥最佳效用。

4、实行民主党派领导职务任期制，有助于民主党派赢得更广泛的社会认同。长期以来，民主党派究竟是不是真正意义上的政党组织，一直在一部分群众中有所议论。个中原因固然是多方面的，其中民主党派内部人事运作在制度化、规范化方面有所缺失也是一个重要方面。他们认为，同执政党相比，民主党派组织内部干部人事运作的法制化、科学化还有很长的路要走。比如，干部选拔任用的民主机制不够健全，民主推荐、民主测评的科学性还不够高，有时还存在民意失真现象；干部竞争择优机制不够完善，有发展潜力的年轻成员脱颖而出的渠道不够畅通，干部能上不能下、能进不能出问题还未得到有效解决；对领导班子约束激励机制不够有力，在领导骨干管理方面有时失之于宽、失之于软，尚未真正建立起严格有效的监督制约体系。因此，民主党派贯彻章程精神，向党政领导干部任职模式看齐，实行领导职务任期制，为广大民主党派成员决定自身合

法权益直接代言人提供了更多的遴选机会，促进了民主党派内部人事运作的法制化、科学化，增强了对广大成员的凝聚力、感召力，进而也有助于转变社会上一部分群众对民主党派的看法，赢得更广泛的社会认同。

三、实行民主党派领导职务任期制的历史考察

新中国成立以来，民主党派组织内部的干部制度主要经历了从实际存在的领导职务终身制到废除领导职务终身制、再到逐步推行任期制的过程，这一过程大致可划分为四个阶段。

1、1949年10月至1988年，实际存在民主党派领导职务终身制阶段。新中国成立后，一大批参与缔造新中国的民主党派老一辈领导人满怀豪情，继续留在各民主党派中央和省级组织领导岗位发挥作用。其后，历经“反右倾”和“文革”，民主党派领导人虽时有调整，但基本上是从民主党派早期代表性人物中产生。“文革”结束后，尤其是中共十一届三中全会召开后，通过平反冤假错案，一大批老干部重新回到民主党派的领导岗位。此后一直到1988年。只要是本人健在，一般都留在领导岗位上，直到本人去世。

2、1988年至1997年，民主党派领导人新老合作与交替阶段。进入20世纪80年代中期以后，各民主党派中央和省级组织普遍存在着领导班子成员年龄老化的情况。据中央统战部统计，到1986年6月，八个民主党派中央时任主席、代主席中，90岁以上的4人，85岁以上的3人，81岁的1人。有不少民主党派中央副主席年老多病，已不能出席会议。针对这一情况，各民主党派中央通过安排荣誉职务，采取先进后出、多进少出的方式，利用1988年、1992年两次换届引进了一批新人，形成了新老合作与交替的生动局面，这一情形一直持续到1997年换届。

3、1997年至2002年，新一代领导骨干“全面主政”阶段。1997年换届是个重要的时间节点。在这次换届中，民主党派老一辈领导人基本退出了民主党派的领导岗位，一定程度上可以说这是民主党派的一次整体性换代。在当时全国207个省级组织中，领导机构的调整幅度多在40％以上，其中主委的调整幅度达50％以上；各民主党派中央委员、常委、主席、副主席的调整幅度分别为44.7％、59.4％、87.5％、41.4％。经过这次换届，各民主党派中央和省级组织顺利实现了领导班子成员历史性新老交替，领导成员实现了由老一代向新一代的平稳过渡。这次代表大会的一大贡献，是各民主党派将废除领导职务终身制明确载入各自章程。自此以后，各民主党派进入了由新一代领导骨干“全面主政”的历史时期。

4、2002年至今，正式提出领导职务任期制阶段。从2002年开始，领导职务任期制被正式写入各民主党派章程。各民主党派章程规定，各级领导干部在同一职务上连任一般不超过两届，有的还规定最多或者特殊情况下不超过三届。2007年，各民主党派在章程中重申了这一规定。据有关方面粗略统计，如果从2002年起算，根据两届任期规定，到2012年换届时，在现有214个民主党派省级组织中，因连任两届要退出领导岗位的主委有52人，占主委总数的24.3％；副主委有454人，占副主委总数的39.5％，其中专职副主委有54人，约占专职副主委总数的25％。这必将进一步加快民主党派自身领导层面吐故纳新、优进绌退的步伐。

四、实行民主党派领导职务任期制的背景分析

实行民主党派领导职务任期制，无论是从国际惯例上看，还是从我国政治体制改革的总体进程来看，都是因时应势之举。

1、国际上通行的一些做法和惯例，为实行民主党派领导职务任期制提供了外部环境。纵观当今世界各发达国家，无论是实行总统制国家如美国，还是君主立宪的内阁制国家如英国、日本等都实行任期制。西方国家公务员制度的一大特点是实行政务类、业务类“两官分途”，其中政务类公务员是由执政党直接或间接推选出来的，实行严格的任期制，他们自身与政党共进退。执政党下台，他们即退出政府官员队伍。因此，他们一般不以官员为终生职业。从国外政治实践看，选任制干部以两届为最高连任期限是一个长期通行的做法，如美国、俄罗斯、德国等国总统和日本首相，均每届任期4年、连任不得超过两届，其他许多国家如英国、法国、意大利等国总统任期虽然长短不一，但也都有连任不得超过两届的规定。在当前世界范围内围绕发展模式和价值观的竞争日益凸显，各种思想文化交流、交融、交锋日趋频繁的历史条件下，国际上通行的一些做法、惯例，为实行民主党派领导职务任期制提供了外部环境。

2、我国干部人事制度改革的成功实践，为实行民主党派领导职务任期制提供了现实依据。中共十一届三中全会以来，我们党积极借鉴国际社会的有益经验，对形成于计划经济时代的干部人事制度进行了大胆改革，逐步建立了与社会主义市场经济相适应的干部人事制度体系。在邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家的倡导推动和身体力行下。在社会主义国家长期存在的领导职务终身制问题得到有效解决，退休制、任期制、顾问制等一系列制度性设计得到创造性运用。1982年，五届全国人大五次会议制定的《中华人民共和国宪法》明确规定国家领导人连选连任不得超过两届；中共十二大通过的党章规定，党的各级领导干部的职务都不是终身的，都可以变动或解除(在以后历次党章修改中，这一规定一直得到保留)；2006年，《党政领导干部职务任期暂行规定》正式施行。在党内带动下，上个世纪90年代，朱学范、费孝通、孙起孟、周培源等一大批民主党派老一辈领导人，主动请辞所在民主党派中央领导职务，有力推进了民主党派的新老交替。这些生动实践，是实行民主党派领导职务任期制的直接依据。

3、民主政治的不断发展，为实行民主党派领导职务任期制提供了思想基础。从世界范围来看，随着现代科学技术的迅猛发展，生产方式与生活方式的改变，社会阶级结构、经济结构日趋多元复杂，阶级、阶层和利益群体均处在重新分化组合之中，政党的传统社会政治基础与功能作用面临新的挑战。与此同时，经济全球化、政治民主化、文化多元化和信息网络化的趋势日益凸显，人们的思想认识和价值观念受到强烈冲击和深刻影响，自我意识与民主意识日渐增强，要求权力分散化和政治参与的呼声逐渐高涨。许多国家政党主动顺应形势发展变化，切实采取有效措施，加强党内民主建设，在政党自身建设方面取得了显著成效。虽然政党的民主发展存在国情党情的差异，但一个不争的事实是，都要体现时代特征、形势要求和党员意愿。随着我国民主法治建设逐步推进，舆论环境更加宽松，社会的自主空间日渐扩大。这些为实行民主党派领导职务任期制奠定了思想基础。

4、多党合作制度建设的不断推进，为实行民主党派领导职务任期制提供了历史机遇。改革开放以来，随着我国多党合作理论的突破和各项方针政策的实施，多党合作制度建设进入了一个蓬勃发展的

大好时期。中共中央着眼于推进社会主义政治文明建设，着眼于坚持走中国特色社会主义政治发展道路，先后于1989年12月、2005年2月、2006年2月颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等三个在多党合作历史上具有里程碑意义的文件，有力有序推进了多党合作制度建设。中共十七大以后，有关方面及时启动中国特色社会主义政党理论体系研究，并将其列入马克思主义理论研究和建设工程，有关研究成果形成后，必将进一步增强多党合作制度在世界政党政治中的影响力。这些为民主党派加强参政党建设，探索实行领导职务任期制，提供了历史性机遇。

五、实行民主党派领导职务任期制的具体建议

实行民主党派领导职务任期制是一项全新举措。由于政策性强、涉及面广、操作难度大，必须坚持循序渐进原则，以科学严谨的态度，统筹考虑，周密谋划，稳步推行。为此，本文提出四点建议：

1、尽快制定专门文件。2002年换届时，各民主党派首次在章程中正式提出任期制问题；时隔5年后，各民主党派在章程修改时重申了关于任期制的规定。这为实行民主党派领导职务任期制提供了法理依据。为了切实维护章程的权威，进一步健全工作机制、推进制度建设，体现政策的连续性和工作的连贯性，根据2002年换届这一时间节点，2012年换届时，各民主党派应积极贯彻各自章程精神，对任期制问题作出回应。现在距离2012年各民主党派中央和省级组织换届时间已所余不多，距离201 1年各民主党派省辖市级组织换届时间更是很紧，许多工作从现在起就要抓紧启动，着手准备。由于各民主党派章程中相关内容表述过于笼统，不便于具体操作，加上近几年来我国干部人事制度改革不断深入，取得了一系列新的重要成果，因此有必要针对民主党派领导职务任期制问题制定专门文件加以规范。建议由中央统战部牵头，组织各民主党派中央，借鉴《党政领导干部职务任期制暂行规定》等相关文献，尽早研究制定专门文件。

2、妥善解决出路问题。实行民主党派领导职务任期制的关键是妥善解决好任满两届的领导班子成员问题，尤其是未到离任年龄的主要领导和专职领导的安置问题。这需要从实际出发，认真研究，稳步实施，做到工作上积极，政策上创新，方法上稳妥。解决这个问题的总体考虑是：①任期制与任职年限一样，都是针对民主党派领导班子成员退出民主党派领导岗位作出的制度性规定，两者效力相当；尽管一些民主党派章程也规定，(同一职务连任)“最多”(“特殊情况下”)“不超过三届”，但这只能是特例，而不是常态。②民主党派领导班子成员退出领导岗位后，相应地其因民主党派领导人身份而获任的人大(政府、政协)领导职务也将按程序解除。

关于出路问题，本文提出以下解决思路：

对任满两届且已到离任年龄的，按程序使其退出领导岗位。

对任满两届未到离任年龄的兼职正职领导，有两种解决思路：①到期离任。这适用于普遍情况。如同时担任同级人大(政府、政协)领导职务的，其同级人大(政府、政协)领导职务保留到同级人大(政府、政协)换届。②留任现职。这只适用于极少数、极个别人。个别因成员认可度比较高、年龄上还可再任满一个任期、工作又确实需要的，可以破格再留任一届。

对任满两届未到离任年龄的专职正职领导，除同样适用上述针对兼职正职领导的解决办法外。还有第三种解决办法：交流任职，即符合条件的可调任上级组织专职领导。这种办法同样也只适用于极少数人。

对任满两届未到离任年龄的兼职副职领导，如提拔无望的，按程序使其退出领导岗位；如欲提拔为正职领导的，按程序运作。

对任满两届未到离任年龄的专职副职领导，有五种解决思路：①提拔任职。对于个别代表性强、群众公认程度高、符合提拔条件的，可提拔为本级组织主要领导，或提任上级组织机关部门负责人，或将其职级提升一级后转任非领导职务。这在民主党派内部即可解决。②交流任职。可调上级组织合适岗位任职，或调任下级组织主要领导，或调同级人大、政协机关或政府有关部门、司法机关、有关团体任职。这需要从政策上加以突破。其中政府部门可首先考虑具有统战工作性质的部门，如民委、政府台办、侨办、参事室等；其次可考虑与民主党派组织发展重点分工相关联的部门，如教育、科技、监察、司法、经贸、卫生、计生、环保等部门。③留任现职。对于个别成员认可度比较高、年龄还可以再任满一个任期、工作又确实需要的，可以破格再连任一届。这需要有关方面在充分听取民主党派意见后加以统筹考虑。④改任非领导职务。对于少数不能提拔和连任、民意基础比较好、且工作又确实需要的，可以留在机关改任同级非领导职务。这需要有关方面综合平衡。⑤“退官还民”。对于少数有专业特长、适合做教学研究工作，且本人愿意、意向单位同意接收的，可安排到高校、科研院所从事相关工作。这一解决途径的关键是本人愿意，意向单位同意接收。

3、着力强化工作考核。目前，民主党派相对松散，其组织化程度不及中共严密。实行领导职务任期制是提高其组织化程度的重要环节。与此相适应，必须强化任期工作绩效考核，因为这是决定领导班子成员任期届满后具体去向的主要依据。要建立健全与民主党派领导岗位相适应的科学、合理的岗位任期责任目标。责任目标既要相对具体化，又要切实体现民主党派组织的特点，兼顾好专职领导与兼职领导的关系，使任期责任目标既切合党派实际，又便于考核操作。考核分为届中考核和届末考核两种形式，以届末考核为主，主要通过述职、评议、座谈接触等途径进行。在此基础上，为了树立正确用人导向，提高民主党派领导班子建设制度化、规范化、科学化水平，还要及早建立较为全面的领导班子成员任期履职绩效考核评价体系，使之能够比较客观、准确地评价民主党派领导班子成员，为他们升、转、去、留提供可靠依据。

4、切实加强队伍建设。事业兴衰，关键在人。民主党派领导职务任期制能否有效推行，一个决定性因素在于民主党派能否持续培养、造就一支数量充足、素质优良、结构合理、堪当重任的后备干部队伍。有了充足的后备人才资源，民主党派领导班子才能获得有效补充，实行任期制才能没有后顾之忧。反之，后备力量不足，领导班子缺少补给来源，实行领导职务任期制就只能陷于空谈。因此，在实行民主党派领导职务任期制条件下，加强民主党派后备干部队伍建设比以往显得更紧迫、更重要。从这个意义上讲，中央统战部近年来更加重视强调协助民主党派抓好后备干部队伍建设，尤其是在协助民主党派建立健全后备干部工作机制方面下很大气力，是非常富有远见的。各级统战部门要自觉根据形势发展和工作需要，按照有关文件精神，协助民主党派从发展成员、物色选拔人选人手，遵循党外人才成长规律，切实抓好后备干部队伍建设。