民主党派在政党协商与政协协商中的非均衡性及其化解

肖存良

摘 要：党的十八大对社会主义协商民主进行总体布局之后，党际协商和人民政协政治协商分别发展成为政党协商和政协协商。民主党派作为政党协商与政协协商的双重主体，在政党协商与政协协商中存在非均衡性。化解这种非均衡性，需要以人民政协界别建设为核心促进政协协商的发展，并由政协协商的发展推动政党协商的发展，最终使民主党派在政党协商与政协协商中实现均衡发展。

关键词：民主党派；政党协商；政协协商；非均衡性

中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）01-0082-09

一、社会主义协商民主的总体布局与政党协商、政协协商的提出

党的十八大报告首次提出社会主义协商民主制度。报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[1]广泛、多层和制度化是这一表述中的核心概念。广泛是从横向层面出发，主要是指国家政权机关、政协组织、党派和团体等国家机关和党群机构要开展协商民主。在实施协商民主的机构中，人民政协的地位独特，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。多层是从纵向层面出发，主要是指协商民主不能仅仅停留在中央层面，中央、地方和基层都要广泛开展协商民主。“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”[2]广泛、多层有机结合，形成了纵横交错的社会主义协商民主实践结构，使社会主义协商民主实践活动横向到边、纵向到底，实现了全方位、全覆盖。“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[2]77这就形成了社会主义协商民主体系。在此基础上，要使各层各类协商民主实践形成具体制度，在制度的基础上实现制度化。这里有必要把制度与制度化进行相应区分。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[3]“制度分析假定各个组织型构着其成员的行为；而制度化则是指各个组织借此而获得这种影响能力的过程。制度影响其成员的手段包括创设明确界定的角色（例如通过提出期望的方式）、标准化的操作程序、共享的文化以及控制行为的各种规则。”[4]制度主要是一种行为模式，制度化是要把这种行为模式内化为组织和成员的行为模式的过程。制度化的成果体现在组织和成员的外在行为之中。制度设置易，制度化难。对社会主义协商民主而言，制度化是要把各层各类的协商民主制度融入各种政治实践和政治过程中去。

党的十八大报告对社会主义协商民主进行了总体布局。这个总体布局为社会主义协商民主发展指明了方向，为提出政党协商与政协协商奠定了基础。党的十八大以来，中国共产党在中央领导的重要讲话和一系列重要文件中对这一总体布局进行了深化、细化、具体化和制度化。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[1]528《决定》首次提出了社会主义协商民主体系，明确要把协商民主渠道扩展到基层组织和社会组织之中，并从协商的范畴、内容、性质和领域出发，把协商形式区分为立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商五种形式。对协商形式划分的优点在于进一步对协商民主做了深化、细化和具体化，缺点在于区分度不够，存在部分协商形式的内涵不清晰、外延相互包含的问题。《决定》从整体上体现了中国共产党对社会主义协商民主认识的进一步发展。2014年9月21日，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上进一步论述了社会主义协商民主的总体布局。他指出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商。”[2]77由此可见，中国共产党和人民政协都是政治协商渠道，政党协商与政协协商的划分呼之欲出。2015年1月，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：要“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”[2]293。政党协商与政协协商的概念正式提出。2015年6月和12月，中共中央办公厅先后下发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政黨协商的实施意见》，提出了政党协商和政协协商的制度化发展要求，对政党协商和政协协商的形式、内容、程序和保障机制进行了明确的制度设计。党的十八大以来，随着社会主义协商民主总体布局的逐步推进和中国共产党对社会主义协商民主认识的逐步加深，政党协商与政协协商的概念正式诞生。

在党的十八大对社会主义协商民主进行总体布局之前，政党协商与政协协商并未被完全区分开来，而是被统称为“两种协商形式”。2005年，中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《意见》）首次明确提出政治协商具有两种基本形式：一种是中国共产党与各民主党派之间的协商，统称为党际协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，即人民政协政治协商[5]。这两种协商形式是以中国共产党为核心主体的协商形式。社会主义协商民主的总体布局通过广泛、多层、制度化发展，把协商民主拓展到了国家政治和社会生活的方方面面。政党协商主要聚焦于政党政治领域，强调政党关系；政协协商主要聚焦于国家与社会领域，强调国家与社会的关系。政党协商和政协协商拓宽了协商领域，丰富了协商形式、协商内容和协商层次。总之，社会主义协商民主的总体布局推动了政党协商与政协协商的产生，推动了政治协商从两种协商形式向政党协商、政协协商转型。

二、民主党派的双重主体性

虽然民主党派最初只是介于国共两个主要政党之间的中间党派，但在反对国民党一党专制的过程中，民主党派与中国共产党逐渐走到了一起，形成了合作协商的政党关系。1944年，中国共产党提出了建立联合政府的主张，获得了各民主党派的广泛支持，国民党被迫同意召开政治协商会议。1946年1月，中国共产党与中国民主同盟约定，在双方有所决定之前必进行沟通协商，以在政治协商会议中共进退。1948年4月30日，中共中央发表《纪念“五一”国际劳动节口号》，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[6]。这一号召获得了各民主党派、人民团体和无党派人士等的热烈响应。他们联名通电，赞同成立民主联合政府。各民主党派、人民团体和无党派人士等陆续北上，参加新政治协商会议筹备会和中国人民政治协商会议第一次全体会议，与中国共产党一道协商建立中华人民共和国。

中华人民共和国成立后，除了在某些特殊时期外，中国共产党每有重大决策，必在决策之前或决策实施之中与民主党派进行协商。民主党派是党际协商的主体之一。党的十八大后，党际协商发展成为政党协商。《关于加强政党协商的实施意见》明确指出，政党协商“是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式”[7]。政党协商的形式主要有会议协商、约谈协商和书面协商。中共中央负责同志或委托中央统战部围绕党和国家重大方针政策、重要人事安排和重大调研课题与民主党派进行协商。“民主党派中央主要负责同志可约请中共中央负责同志个别交谈，就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题反映情况、沟通思想。”[7]“民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议。民主党派中央负责同志可以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议。”[7]民主党派中央作为与中共中央相对应的平等协商主体，是政党协商的重要主体之一。从中国共产党与各民主党派合作协商的历史、中共中央的相关文件和党的十八大对社会主义协商民主的总体布局来看，民主党派无疑是与中国共产党进行政党协商的协商主体之一。民主党派在政党协商中具有主体性。从政协协商的角度来看，民主党派是新政治协商会议筹备会和中国人民政治协商会议第一次全体会议的参加单位之一。中国共产党与民主党派、无党派人士等协商建国，共同通过了为新中国成立奠基的三个历史性文件：《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。之后，各民主党派进入人民政协，成为人民政协的一个重要组成部分。在全国人民代表大会召开之前，中共中央每有重大决议，都先在全国政协常委会与各民主党派进行协商，然后由政府实施。

第一届全国人民代表大会召开之后，人民政协依然就国际国内问题进行广泛协商[6]200。1954年通过的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）明确指出：“中国人民政治协商会议以各民主党派、各人民团体为基础组成。”[6]2131982年修订的《章程》明确指出：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，臺湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。”[8]1994年和2004年修订的《章程》继续肯定了民主党派是人民政协的重要组成部分之一。2004年修订的《章程》指出人民政协“设若干界别”[8]698，民主党派成为人民政协的重要界别之一。2004年修订的《章程》指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”[8]695因此，各民主党派自然是人民政协政治协商的协商主体之一。党的十八大后，人民政协政治协商发展成为政协协商。中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确指出，政协协商是“参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式”[9]。民主党派成为政协协商的重要主体之一。

在党的十八大对社会主义协商民主进行总体布局之前，民主党派具有党际协商主体和人民政协政治协商主体的双重主体性。党的十八大对社会主义协商民主进行总体布局之后，民主党派的这一双重主体性更加显著：民主党派既是政党协商主体，又是政协协商主体。民主党派的双重主体性在党的十八大之前和之后有一定区别。后者对民主党派的政治协商进行了比较明确的区分，政党协商主要处于政党政治领域，政协协商主要处于国家与社会领域。这就明确了政党协商与政协协商的政治功能。在对政党协商与政协协商进行比较明确的区分的同时，产生了两者之间的内在张力，即非均衡性。笔者认为其中存在两个层面的非均衡性：一是政党协商与政协协商之间的非均衡性，二是由于民主党派的双重主体性而带来的民主党派在政党协商与政协协商之间的非均衡性。民主党派在政党协商与政协协商之间的非均衡性既限制了政协协商的发展，也限制了政党协商的发展。我们有必要从党的十八大后所形成的政党协商与政协协商之间的非均衡性和民主党派在二者之间的非均衡性，来讨论政党协商与政协协商之间的关系，并提出化解非均衡性的对策建议。国内目前还没有对民主党派在政党协商与政协协商中的非均衡性问题进行讨论。对政党协商与政协协商关系的研究主要停留在两者之间的联系与区别上，未能从中看出两者之间的内在张力及其非均衡性，未讨论民主党派在两者之间的非均衡性，更未提出破解非均衡性的对策。

三、民主党派在政党协商与政协协商中的非均衡性

在两种协商形式阶段，民主党派在两种场合与中国共产党进行政治协商，一是党际协商，即与中国共产党直接进行政治协商；二是人民政协政治协商，即在人民政协与中国共产党进行政治协商。各民主党派具有双重主体性，属于政协界别；各民主党派中央主席大多兼任政协副主席职务，两个任务之间存在张力，因而存在非均衡性。但是由于协商内容的重叠，党际协商与人民政协协商之间的内在张力被弱化，甚至被掩盖。就党际协商内容而言，《意见》指出：党际协商内容包括“中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题”[5]。就人民政协政治协商而言，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：人民政协政治协商的主要内容是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题”[5]795。从党际协商与人民政协政治协商的内容来看，党际协商内容过宽，涵盖了人民政协政治协商的内容，包括政党、国家与社会的各个方面。国家的重要方针政策、重大问题、重要文件、重要人事安排等都需进行党际协商和人民政协政治协商。民主党派作为双重协商主体，要就同一议题参加两个场合的协商，形成了重复协商的局面。重复协商会导致政治协商资源浪费与政治资源配置不合理，甚至导致政治协商的形式化。笔者在调研中发现，一些民主党派的负责同志对同一个议题要参加两次协商会议颇有怨言。党际协商和人民政协政治协商在协商主体和协商内容上高度重叠，并未分高低上下或进行协商排序。民主党派往往认为就是参加两次协商会议，并未感觉到这两种协商形式之间存在内在张力或非均衡性，这就掩盖了这两种协商形式之间的内在张力。

两种协商形式发展为政党协商与政协协商之后，情况发生了变化。第一，在政治地位上明确了政党协商是首位协商。政党协商比政协协商和其他协商形式的政治地位高。在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》所列的七种协商形式中，政协协商虽与政党协商均属需要“继续重点加强”的协商形式，但政党协商被列在首位。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）把“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的基本职能，明确规定了政党协商的内容、形式和保障机制。中央统战部微信公众号“统战新语”在解读政党协商与政协协商的关系时指出：“政党协商具有政党性、高层次性、权威性等特点，是执政党与参政党之间的党际协商，体现了我国多党合作团结、合作、民主的本质特征，展示了执政党同参政党之间和谐的政党关系；协商结果直接进入党和国家决策，体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。政协协商在参加政协的各界别之间开展，具有广泛性、经常性、重要性等特点，协商频次高，密度大，主要围绕国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等，是广纳群言、广谋良策、广聚共识的重要平台，展示了团结、民主的民主氛围，为党委和政府科学决策提供参考。”[10]政党协商与政协协商的地位高低在这一权威解读中一目了然。

第二，对政党协商与政协协商的内容进行了区分，前者侧重于政党领域，后者侧重于国家与社会领域。关于政党协商的内容，《条例》与《关于加强政党协商的实施意见》的表述并不一致。《条例》指出：“政党协商主要包括下列内容：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。”[2]544按照这一规定，政党协商的内容主要涉及政党政治领域，包括党的重要文件、重要法律、重要人选。国家与社会的相关领域不再纳入政党协商范围。《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商内容的表述又回到了2005年的表述，在前面表述的基础上，又把“国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题”[7]等主要属于国家与社会领域的协商内容纳入了政党协商范围。两项表述虽不一致，但从发展趋势来看，政党协商侧重于政党领域。关于政协协商的内容，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《条例》与《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的表述基本一致，主要是“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”[9]。这三份文件均未把主要属于“政党政治领域”的内容列入政協协商中。政党协商与政协协商内容区分的优点在于扩大了协商覆盖面，使协商覆盖面扩展到了政党、国家与社会的各个领域，使政党协商与政协协商的协商领域更加清晰，但这也把原来因协商内容重复而掩盖起来的政党协商与政协协商之间的内在张力凸显了出来，尤其是政党协商作为首位协商的地位进一步扩大了这种张力。这种张力体现在统战工作实践中主要就是重政党协商而轻政协协商。党的十八大以来，上海、四川等地都出台了地方性的关于加强政党协商的实施意见，各地都加大了政党协商的落实力度，把工作着力点主要放在了政党协商的实效上。以上海为例，上海市主要通过“做实研处反馈机制、增强政党协商实效”，解决以往政党协商提出来但难以解决的老大难问题[11]。

第三，民主党派在政党协商与政协协商中的地位存在非均衡性。在政党协商领域，《关于加强政党协商的实施意见》指出：在会议协商中，专题协商、人事协商和调研协商座谈会由中共中央负责同志主持召开。在约谈协商中，“民主党派中央主要负责同志可约请中共中央负责同志个别交谈，就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题反映情况、沟通思想”[9]。在书面协商中，“民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议。民主党派中央负责同志可以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议”[9]。在政党协商中，民主党派不但享有与中国共产党平等协商的政治地位，而且双方协商的具体细节在意见中有明确规定。但是在政协协商领域，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》基本没有单独提到民主党派。这一文件的重心在于规范中国共产党与政协协商的关系，加强政协协商与党委政府工作的衔接力度。在该文件中，民主党派只是作为党派团体界别之一被提及。

虽然民主党派具有双重主体性，有政党协商与政协协商两个政治舞台，但由于民主党派在政党协商与政协协商中的政治地位存在差异，民主党派在这两个协商舞台中存在一定张力，具有非均衡性。这种非均衡性和张力体现在政协工作的各个方面。第一，发挥委员主体作用与发挥党派界别作用之间存在张力。在政党协商过程中，民主党派参与协商是明确代表所在党派与中共协商，是组织对组织的平等协商；在政协协商中，民主党派并未明确政协委员参与政协协商到底是代表党派界别还是代表委员个体。一方面，民主党派在政协中具有自身界别，党派成员的政协协商应是代表党派界别的协商。另一方面，“政协委员是政协工作的主体”[5]713，人民政协要充分发挥委员的主体作用，党派成员的政治协商是代表个体、充分发挥委员主体性作用的协商。这就导致在强调政协委员主体作用的同时，党派的界别作用在实际上被淡化了，削弱了民主党派在政协协商中的影响力。笔者在调研中发现，在政协协商实践中，很多委员参与协商都不是代表自己的界别，而是代表个体。仅仅代表个体，背后没有自身所联系和代表的界别群众，这在实际上不构成协商，而是表达个人意见。中共负责同志参与政协协商也只是听取个人意见。正因如此，在个别党委、政府的负责同志看来，他们到政协参加的很多活动都是在听取委员的意见，政协却把这些活动称为政治协商。与政党协商明确代表政党相比，没有界别依托的个体化政协协商，分量轻了很多。也就是说，发挥委员主体作用实际冲淡了政协界别的代表性。民主党派成员参加政党协商是代表政党，参与政协协商主要代表个人，这导致民主党派成员在参加政党协商和政协协商时存在一定落差，形成了内在张力和非均衡性。第二，界别内部的张力。就界别本身而言，政协的界别本身并不活跃，界别没有授权委员参加协商活动，较少组织协商活动；委员对界别的归属感不强，但是委员参加政协协商背后似乎又代表着界别，这就形成了委员参加政协活动的内在张力。此外，民主党派在政协都有自身的界别，但是各民主党派在人民政协中的界别召集人并不一定是党派组织的负责人，甚至不是党派组织的委托人。人民政协中还有中共界别，中共界别的召集人一般是政协秘书长，秘书长既不是中共负责人，也不是中共省（市、县）委委员。党派界别召集人和中共界别召集人实际都不能代表民主党派和中共组织，这就进一步虚化了界别，加大了界别与自身所代表群体之间的内在张力。

总之，政党协商与政协协商被提出之后，明确了政党协商的政治地位，强化了政党协商与政协协商之间的内在张力。民主党派在政党协商与政协协商中的张力日益扩大，形成了民主党派在政党协商与政协协商中的非均衡性。

四、以激活界别为核心，推进民主党派在政党协商与政协协商中实现均衡发展

在协商內容方面，政党协商主要聚焦于政党政治领域，政协协商主要聚焦于国家与社会领域。政党协商所协商的政党政治领域内容具有高层次、权威性等特点。政协协商所协商的国家与社会领域内容虽具有一般性、次要性等特点，但毫无疑问政协协商的面更广，且政党协商的重大问题大多源自国家与社会领域。脱离了国家与社会领域，政党协商的重大议题无从谈起。国家与社会领域的很多一般性问题经过广泛协商讨论后，可以转化为政党协商的高层次、权威性问题。如中共中央和地方党委的重要文件无疑是政党协商的重要内容，但很明显，党的重要文件的产生离不开国家与社会；国家与社会的一些重要议题可转化为党的重要文件的核心议题，这些议题在转化为党的文件之前可以在政协进行充分协商讨论，这是协商于决策之前的一个方面。又如重要法律的修改是政党协商的重要内容，这些法律在修订之前，可以由政协委员提出法律修订议案，法律草案形成之后，可以在人民政协进行广泛的协商讨论。因此政党协商的高层次和权威性建立在政协协商的广泛性和一般性之上，二者在不同层面进行协商，错落有致，井然有序。先在政协协商中进行广泛、普遍的协商，后在政党协商中进行高层、权威的协商，从而形成一种政治协商的生态结构。这是社会主义协商民主体系的重要方面之一。从整体上看，政党协商与政协协商的内容虽然有所区分，但是两者之间的内在逻辑决定了它们之间并不是老死不相往来、井水不犯河水的关系，而是需要相互支撑、相互支持的。

如前所述的政党协商与政协协商之间的内在张力，以及民主党派在政党协商与政协协商中的非均衡性既制约了政协协商的发展，也制约了政党协商的发展。就政党协商与政协协商的关系而言，人民政协界别的不活跃使得委员参与政协协商多属“个体协商”，而不是代表界别进行“组织协商”。界别不活跃和“个体协商”使政协协商不能给政党协商提供足够的协商“原材料”和议题，从而不能给予政党协商足够支持。这一方面使民主党派在政党协商中处于被动地位，难以主动提出双方认同的协商议题，另一方面使中共负责同志降低对政党协商的认同程度。两个方面的结合逐渐导致政党协商的形式化。“有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了‘有空了才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商。”[12]

就民主党派而言，民主党派在政党协商中是与中国共产党平等的协商主体，在政协协商中是党派界别。民主党派的组织性在政党协商中强，在政协协商中弱；党派成员在政协提交提案和参政议政大多是个体行为，而不是组织行为。此外，由于界别不活跃，委员界别性不强，界别与委员联系不紧密，界别在委员中的号召力不强，人民政协坚持充分发挥委员主体作用的原则，进一步导致党派成员对发挥党派界别作用的认识和支持程度不足。这使民主党派的政党协商与政协协商实际被割裂了，政协协商的议题不能为政党协商提供原材料，民主党派不能实现在政党协商与政协协商两个场合的相互支撑和相互呼应。

解决政党协商与政协协商之间的内在张力，实现政党协商与政协协商均衡发展的关键在于加强政协协商，而不在于单一加强政党协商。党的十八大以来的中央文件把政党协商提高到了前所未有的高度，真正落实政党协商的着眼点不在政党协商自身，而在于政协协商。但从目前全国各地加强政党协商的实践来看，主要是就政党协商而政党协商，这不能真正解决问题。解决这个问题，需要政协协商为政党协商提供源头活水。加强政协协商的关键在于激活界别，以界别建设推动人民政协体制改革。人民政协确实由委员组成，但委员都组织在政协界别之中。过于强调发挥政协委员的主体作用，只会“只见树木、不见森林”，只见个体性、不见组织性，只见个体协商、不见组织协商，这不但会妨碍政协协商，也会妨碍人民政协在整个政治体系中发挥功能作用。为此，首先要处理好委员主体作用与界别基础作用的关系。要明确委员可以通过界别发挥自身的主体作用。委员发挥自身的主体作用不能脱离界别，否则会削弱自身的代表性乃至合法性，协商的“底气”和“代表性”不足，最终不能真正发挥好主体作用。从这个角度出发，就要改变目前政协提案以个体提案为主的状况，转而实现以界别提案为主。界别提案的关键在于代表性，而不在于数量。其次，要以职业化为标准推进界别调整，增强界别的社会代表性。2004年修订的《章程》明确提出了“界别设置”的概念，指出可以根据社会结构的变化调整界别。界别源自社会，界别设置和调整要与社会结构变化保持一致。在现代社会中，社会结构的变化主要表现为社会阶层的变化，反映社会阶层的一个重要指标就是职业。笔者认为要以职业化为标准调整界别，使界别能与社会职业群体相呼应，在人民政协建立一个与社会职业结构相适应的缩小了的社会，即社会的“缩样”，以便社会呼声通过职业渠道反映到政协界别之中，并由政协界别传达给政治体系，乃至成为政党协商的重要议题。最后，要改进政协界别工作机制。要强化界别召集人制度，党派、团体等具有组织依托的界别都应以负责人为界别召集人。职业群体界别要选择界别群众认同、社会代表性强的人士担任界别召集人。要在组织结构上保障界别的基础作用。专委会要依托界别开展工作，而不是界别依托专委会开展工作。要健全政协委员的界别提名机制和界别培训机制，要通过提名、培训、提案、界别活动、界别召集人等一系列制度强化政协委员与界别的联系，培养政协委员的界别意识和界别归属感。

就人民政协制度而言，“按界别组成是人民政协一成立就具有的一个特点”[5]713。人民政协一直由参加单位或界别组成，界别是人民政协存在的基础。这对人民政协的制度化和发展方向形成了内在规定性。反过来说，人民政协界别建设长期以来没有得到足够彰显，影响了人民政协的制度化水平和自我发展。笔者认为，要通过激活界别来激活人民政协制度、改善政协协商，以政协协商的溢出效应推动政党协商发展，最终实现政党协商与政协协商的均衡发展。就民主党派而言，要进一步加强民主党派在政协的界别建设，以实现其在政党协商与政协协商中的均衡发展。

激活界别，推动界别的实体化与组织化建设会不会推动社会力量通过影响界别而影响整个政治体系，促使界别由组织化而权力化，并最终推动人民政协权力化？实际上，人民政协在完成协商建国的任务后，最终被保留下来的重要任务就是優化政治体系，而不是成为政治体系中的一个权力结构。人民政协的这种政治定位将伴随它存在的始终，这既是它的内在属性和内在规定性，也是它的制度基因，它已把这种属性“铭记”在制度历史之中。因此，人民政协界别的实体化并不会推动其权力化，这就像人民政协的立法协商并不会最终转变为立法审议一样。基于人民政协与政治体系的基本关系，笔者得出一项基本结论：人民政协越发展，政治体系越优化。这是人民政协与政治体系的基本关系，也是人民政协界别建设不会导致人民政协权力化的重要根源。

五、结 语

党的十八大对社会主义协商民主进行总体布局之后，两种协商形式发展成为政党协商与政协协商。对政党协商和政协协商在协商地位和协商内容上的明确区分，强化了两者之间的非均衡性：重政党协商、轻政协协商，政党协商强、政协协商弱。民主党派在两者之间也存在非均衡性：民主党派在政党协商中的政治地位高，在政协协商中因界别的弱化而弱化。充分发挥政协委员的主体性作用，进一步削弱了民主党派在人民政协界别作用的发挥。解决上述非均衡性问题，促进政党协商与政协协商的均衡发展，推动民主党派在政党协商与政协协商中实现均衡发展的着力点在于以激活人民政协界别为核心，推进人民政协体制改革；以人民政协体制改革促进政协协商，以政协协商发展产生的溢出效应推动政党协商发展，最终实现政党协商与政协协商均衡发展。

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责任编辑：孙德魁