加拿大基础教育管理体制改革遭遇的新一轮问题与挑战

蒋园园

[摘 要] 20世纪90年代加拿大基础教育管理体制方面的改革，对加拿大传统的基础教育管理体制造成了一定的冲击，基础教育管理体制的根基因此发生了动摇。其中，自由市场机制扮演了最为主要的角色。这把双刃剑在给基础教育管理体制的改革与发展提供契机和动力的同时，也使加拿大基础教育管理体制遭遇了新一轮的问题与挑战，而克服自由市场机制所带来的困难和阻挠，任重而道远。

[关键词] 加拿大；基础教育；改革；市场机制

[中图分类号]G511[文献标识码] A [文章编号] 1672-1128(2009)02-0043-06

加拿大是科技和教育非常发达国家。强大的经济支持和上百年的持续发展，使加拿大基础教育管理体制逐步形成了自己的特色和优势。20世纪七八十年代后期的特鲁多时代，政府就出台了一系列大刀阔斧的改革措施，例如土著民族政策､社会福利政策､双语多元文化政策等。1993年后，以克雷蒂安为首的自由党政府又对基础教育资源的综合利用､多元化教育的平衡发展体系等进行大幅度的调整与改革。特别是20世纪90年代以来，联邦政府引进竞争机制，重塑政府､市场与学校的关系，投入了大量的财力与物力，致力于基础教育改革，通过适度开放学校选择的空间和渠道､创办特许学校､营利性学校等举措，逐步把市场机制引入基础教育领域中来，在各个学校之间形成了竞争局面，促进了各学校的教育教学改革，达到了提升教育质量的目的。根据经合组织的报告，20世纪50年代之前，在西方的主要国家中，加拿大的基础教育长期处于相当落后的地位，而如今却早己跃居世界前列。① 然而，自由市场机制这把双刃剑在为加拿大基础教育管理体制的改革与发展提供契机和动力的同时，也使加拿大基础教育管理体制遭遇了新一轮的问题与挑战，而克服自由市场机制所带来的困难和阻挠，任重道远。

一､基础教育管理体制改革面临的问题

2001年，加拿大著名民意调查专家布里克(D.Bricker)和新闻记者格林斯庞 (E. Greenspon)针对加拿大公众的潜在价值取向和关注焦点进行了一次非常成功的调查研究。他们的调查显示：经过“紧张的20世纪90年代”以后，公众对基础教育产生了新的看法，即要求基础教育要有更高的标准､更严明的纪律､更强的责任感。他们对基础教育的信心受到了考验，学生家长觉得应当能够亲自去评判基础教育管理体制的基本原则……尽管有政府与教师之间持续不断的消耗战，家长至少没有忽视基础教育的核心：为孩子将来在经济世界获得成功，对社会做出贡献做好充分准备。加拿大人对右翼改革派所倡导的激进的选择方案没有兴趣，担心这样的改革计划会削弱基础教育管理体制，在制造精英成功者的同时，也制造大量的失败者。随着一个时代的结束，广大公众很显然继续把学校看做是加强社会凝聚力的关键因素，是将社会各个阶层融合到一起的粘合剂。② 上述调查结果表明，当今加拿大民众对现有基础教育管理体制并不满意，对其未来发展状况也存在疑虑。究其实质，不满与疑虑的根本原因是改革虽然取得了一定的成就，但同样也引发了新一轮问题的出现。

1.教育现状：不足以满足社会与时代的发展要求

加拿大社会民众感到，基础教育管理体制市场化改革后，学校教育无法满足准备就业的中学生应当掌握越来越高的职业技能和技巧的需求。政府尽管将向12~20岁年龄段的青少年提供高质量的教育作为制定基础教育政策的根本出发点。但却把接受中学教育的青年在成年后继续受教育的权利排斥在社会生活之外。大部分公立中学的教育计划和课程安排集中在30%的准备上大学的学生身上，而忽视对70%的中学毕业后即就业的学生的培养。大多数学校缺少为他们就业做准备的职业技术教育计划，即便是开设了技术教育课程的学校，课程往往偏理论化，缺乏实地实习的培训与认证。

民众认为，基础教育不能仅限于初等教育，满足青少年基本学习需要的概念必须加以拓展。根据加拿大基础教育的实际，对12~20岁青年的高质量教育和培训，是为了明天更加美好。这种教育是基本权利，也是公共福利，应当满足所有青年的需要，确保他们充分施展个人才华，真正融入社会。

客观地讲，上述问题的提出除了基础教育管理体制改革的触点的确在一些方面需要加以修正之外，多数情况下是由于加拿大社会民众对基础教育的期望值随着时代的进步和发展也在提高，希望学校满足更多的需求､实现更多的目标。例如，民众们还提出了：如何解决偏远地区学校教育质量低的问题，学校如何发挥作用防止吸毒､艾滋病等问题，学校如何更好地承担管理与教育的责任，等等。

2.教育质量：没有全面提升，有的省反而出现滑坡

加拿大基础教育中学生的阅读､数学､科学三大主干课程的教学虽经多次改革，但始终未曾得到社会民众的广泛认同。为此，提高基础教育的教学质量一直是教育管理体制变革关注的焦点，同样更是加拿大中小学长期努力的方向之一。为了满足社会发展和民众需求，20世纪90年代开始，加拿大基础教育在调整教育目标､改进教学方法､推行课程改革等方面进行了深度改革，并取得了明显的成效。例如，安大略省于1995年2月成立了教育质量与责任办公室，专门负责开发､组织学生的学业成绩评估，同时为有关部门提供最为准确的教育信息。学生个人的成绩只对家长公开，不对学生和社会公开，其目的在于通过学校与家庭的联系，及时发现､诊断并解决学生可能存在的学习问题。尽管如此，无法否认的是加拿大基础教育所取得的成绩与社会民众的期望值和满意度仍相差较远。由于没有统一的基础教育制度，有的省过于强调记忆性学习，课程陈旧过时，对自然科学重视不足，学生缺乏独立思考的能力；有的省引入了美国的新科学课程，中小学课程的难度在不断加深；有的省逐渐取消了省内对中小学生的统一考试，形式各异的教育模式使教育质量不尽如人意。为此，加拿大基础教育改变了保守､严格､限制性的做法，为学生提供更多的灵活性和选择性，减少对教师和学生的限制。然而，实践证明，由于学制的不统一，教育模式的千姿百态，学生的学业成就并没有因为改革而得到提高，有些省教学质量反而出现滑坡的现象。

3.价值取向：基础教育的非牟利性面临重大考验

加拿大基础教育管理体制的深度改革，克服了传统的教育取向及其理论基础。教育被看成是一种服务业､一种可以交易的服务产品，接受教育成了一种消费行为。这些新的价值观对基础教育发生着双向的影响：一方面，这些新价值观强调增强教育制度的灵活性､多样性､自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求；另一方面，对基础教育的非牟利性价值取向产生了负面的影响。

反对教育市场化､民营化改革的人士认为，基础教育价值基础从根本上说是一种从文化､精神､体质､社会诸方面开发每个人的潜能，不计经济利益地造福他人､社会乃至整个人类的社会活动。如果基础教育管理体制改革的结果导致教师把谋生作为动力，学校把营利作为要务，那么改革的方向就值得怀疑了。具有讽刺意味的是，加拿大基础教育管理体制改革本来为公立学校设计的市场原则似乎对私立学校的影响最大。公立学校(甚至那些多年来学生成绩一直特差的学校)根本不惧怕学校会被关闭，因为公立学校的教育是免费的，所以在不能提供较好的教育的情况下仍可以吸引或留住一定数量的学生，而就读私立学校的学生需缴付高昂的学费。私立学校与教会学校备受加拿大学生家长的青睐，与社会民众对改革的不满和失望形成了鲜明的对比。

4.教育理念：基础教育的公益性受到了竞争压力

加拿大基础教育管理体制改革在改革的具体措施上对于维护基础教育的公益性做得还不够到位。加拿大社会民众普遍认为，最终判断基础教育管理体制改革的一项改革措施是否得当，要看它是否有益于缩小教育资源在不同地区､不同阶层间分配的差距，是否有益于保障公民平等的受教育权利，是否有益于社会公正和谐。作为一种公益性事业，教育绝对不应当简单地等同于一般的商品。然而改革却让基础教育植根于消费文化之中，给教育活动系上了商品交易的标签——教与学成为一种交换过程，知识及知识的传播本身被逐步解构并形成商品的某些特性，演变成了一种市场行为，使其失去了本身所固有的价值。引入的竞争机制无疑给基础教育的发展带来了蓬勃生机，但基础教育的公益性受到了巨大的竞争压力。

反对教育市场化､民营化改革的人士指出，前瞻市场化的环境要素及其走势，尽管基础教育也可以通过市场竞争机制向社会提供，但一旦如此，基础教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，从而在某种程度上具有了可分性和竞争性，基础教育由此就会成为一个具有营利性质的领域。基础教育的价值基础决定了它应当主要通过公共选择机制而不是市场机制来实现它的功能，如果对市场机制没有必要的限制，那么基础教育的公益性则必然受到损害。

5.消费需求：强调选择权加重了社会不公平现象

毋庸置疑，以市场为导向的教育改革可以增强教育制度的灵活性､多样性和自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的绩效责任意识和效率，培植一种崇尚竞争､不断进取的市场精神。但是，在“择校”和“多样化”这些表面看似华丽的辞藻背后，削弱了许多家长的择校权利。基础教育市场化倡导者的本意是，市场应全方位向消费者赋权。但家长的选择并不像倡导者所说的那样自由，尤其是那些社会经济地位较低､家长的受教育水平较低､贫穷的家庭或少数民族家庭，他们对学校的选择将受到很多条件的限制。市场导向的基础教育管理体制改革也不像其支持者所宣扬的那样更为公平，相反，它在许多方面是不公正的。因为它使强者更强，弱者更弱。市场并未赋予每个人同等的权利，因为消费者在选择过程中得到的信息､资源以及所选择学校受欢迎的程度各不相同。这样很容易造成两极分化的现象。越来越多的经验性证据表明，基础教育管理体制改革对家长择校和学校自治的强调并没有给弱势群体带来好处，相反却进一步强化了他们在市场竞争中的不利地位。

反对教育市场化､民营化改革的人士认为，一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强。在这方面，教育负有不可推卸的责任。单纯依赖市场一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系。因此，对教育的市场介入应当做出限制。

6.管理模式：职能转变未得到基础教育相应回应

20世纪90年代的加拿大基础教育管理体制改革，其中重要的一条是采用新的权力结构模式。主要包括两个方面，一部分教育管理职权下放给社会组织，另一部分下放给学校。学校管理权在下放时，有的将权力下放给校长，有的将权力下放给学校委员会，有的将权力下放到学校各种各样的专业小组或工作小组。通过简政放权，政府和教育行政部门在授权或分权的同时，还将其由于地位优势所拥有的决策所需的知识和信息同时下移给了学校，以使学校获得做出有效决策的能力。这些旨在打破沿袭多年的政府垄断，引进竞争机制，改善基础教育管理体制的绩效。但在这一转变过程中，基础教育的管理模式没有得到明显的改善。在不列颠哥伦比亚省，省教育厅对中小学建立了省､学区､学校责任周期目标。尽管省教育厅每年进行一次与责任合约挂钩的学区鉴定，以加强学校与学区的责任心，但由于经济目的而背离基础教育的宗旨，模糊甚至抛弃基础教育的价值取向，变基础教育资源为私人资源，变公益为私益等问题，仍然是政府进行基础教育管理体制改革时所无法规避的风险。如何建立一种长期有效的机制，来保证政府对基础教育管理体制改革的成果不走样，已成为加拿大政府不得不面对和解决的突出问题。本来基础教育管理体制改革是为了使基础教育管理体制更具弹性，抑制过度竞争性，达到伸展个性和扩大自由的目的，但是这种政府职能转型管理模式的转变，并没有得到基础教育的相应回应。

二､基础教育管理体制改革遭遇的挑战

2001年，英国著名学者迈克尔•巴伯(MichaelBarber)在爱沙尼亚塔图大学召开的一次以“学校发展”为主题的国际会议上发表演说：“在公共服务领域，政府有开展改革的紧迫感……这种紧迫感在不断地被强化，不仅仅是因为我们担心如果孩子的教育达不到最佳预期，他们的时光就会虚度，同时也因为我们深知公共教育证明其自身价值的时间已经不多。所存在的危险是，随着发达国家经济的增长，越来越多的人会认为让自己的孩子接受私立教育是一种理性的选择……长此以往，人们会因此而变得更不愿意为公共教育提供资金来源的赋税。而公立教育最终将会变成—套用英国社会学家理查德•蒂特姆斯的话就是——‘一项针对穷人的低劣服务。很难想象，在这样的社会环境下，如何能够提高社会的凝聚力，防止社会不平等现象的不断滋长。只有公共教育提供真正高质量的教育，而且民众有目共睹的时候，才有可能避免这种未知前景的出现。”④ 巴伯在演说中提到的情况虽然是就英国而言，但同样也适用于加拿大。

1.管理理念：自由市场机制对新公共服务的挑战

反对教育市场化､民营化改革的人士认为，市场导向改革导致了过分强调消费者个人的选择权，而作为整体的社群利益则被忽视了。基础教育属于公共服务的范畴，其管理体制应融入“新公共服务”的理念，要将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变，即“服务而非掌舵”。教育改革不能着眼于建立一种消费者主导的体制，基础教育应强调公共利益源自价值的分享，而非个人利益的简单相加。在看到教育市场化的优势的同时，也要看到教育市场化的缺点和不足。基础教育管理体制应以激发学校和教育的内部动力为前提，更重要的是要遵循教育的内部发展规律。教育作为社会公益事业的性质是不可否认的，发展教育事业是政府的重要职能和职责。管理机制回应的是公民需求而非仅仅是顾客，且要把焦点放在信赖关系和与公民的合作上。基础教育的公共利益是教育管理体制改革的主要目标，而非副产品。市场并没有赋予每个人以同等的权利，市场竞争的结果并不保证人与人之间最终的平等。基础教育管理体制必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，其目标不是去寻找个人选择的快速解答，而是分享利益和分担责任。

2.管理职能：监管者角色对管理方式转变的挑战

“更小的政府，更好的服务，更广泛的社会参与，更公平和更有效的教育”，这是加拿大民众对基础教育管理体制改革提出的共同要求。人们试图通过市场化､民营化的形式，来打破沿袭多年的政府垄断基础教育，引进竞争机制以便最终改善公共教育的绩效。但深度改革并没有很好地消除基础教育的突出矛盾，其中的许多问题源于政府基础管理的职能不明晰。由于政府介入公共教育领域的监管过于宽泛，就使政府应履行的基础教育调节职能､基础教育监管职能，社会管理和公共服务的职能由此大大弱化，出现了政府职能的错位､越位和缺位，也影响了市场有效配置教育资源的法律法规的建立和完善，基础教育缺乏应有的规则和诚信，以及不断提升效率的秩序。

与此相关，怎样通过改革给予学校更多的自治权，变革官僚控制的局面，变革教育管理中的专家控制局面，构建民主控制､市场控制等多种控制格局，实现教师､学生､家长等广泛参与教育治理的目的；怎样对政府､市场与社会三种力量在教育公共治理中的作用进行重新分配，对政府与学校的关系重新调适，从根本上改造教育公共治理结构；怎样构建政府､市场与社会共同生产与治理教育的制度体系，改变政府生产教育的低效率状况，既加强政府监控，又灵活运用市场机制，实现学校之间的充分竞争，满足不同的教育需求?这一切意味着，加拿大基础教育要做到完美，前面还有一段相当漫长的路要走。因此，在基础教育管理中，政府的职责应该以一种通过充当基础教育资源的管家､基础教育组织的保护者､公民权利和民主对话的促进者以及社区参与者的催化剂来为基础教育服务。

3.组织架构：地方分权制对宏观控制作用的挑战

20世纪90年代的加拿大基础教育管理体制改革没有注意到在给予学校以充分的自主权的同时，加强政府对学校的支持､协调和控制。在政府和公民､社会之间，无法明晰教育服务提供中的责任机制，改变以政府为中心的单向度的基础教育管理格局。基础教育面临着伴随立法､拨款､政策､规划而来的越来越多的国家的宏观控制，市场机制中竞争的压力和威胁，民营化和社会参与浪潮的冲击和牵制，还有新的教育技术革命的挑战。学校自己无法与上述基础教育管理体制运行机制各环节相互配合，共同发挥作用。由于实现的是分权制领导，加拿大教育部门格外强调政府的管理和宏观的调控。改革过程中频繁地通过立法，通过向包括承担基础教育的学校提供资助等途径，加强对基础教育的影响和控制。例如，学校选择改革运动，只有阿尔伯塔省允许开办特许学校，并获得了一定的成功，但政府对这项教育革新仍然存在诸多疑虑。首先，鼓励在公立学校之外进行选择，一旦公立学校的优秀学生和师资发生流失，基础教育是否会前功尽弃，对此还没有一整套积极有效的措施来防止；其次，学校选择中也包括教会学校，那是否会造成社会经济地位､宗教以及文化背景不同的学生相互隔离，从而导致更大程度的偏狭观念和精英主义；最后，基础教育管理体制改革旨在消除政府对基础教育的垄断，由更多的社会团体､企业及个人来承办基础教育，基础教育的各种特性由此会面临种种挑战，政府担心公立教育如竞争不过私立教育是否会逐渐走向消亡。

4.经费控制：系统的稳定对刺激不断革新的挑战

基础教育经费的核拨是加拿大基础教育管理体系运行的一大机制。通过这一机制，既保证基础教育系统稳定运行，又刺激基础教育的不断革新。加拿大对教育经费的调控权集中在联邦和省两级政府。由于联邦政府不设专门的全国教育管理部门，因此联邦政府只是通过转移支付､学生贷款等方式对各类教育施加影响，即设立目标专款对各类教育进行资助。例如，贫困地区义务教育专款､土著人教育专款､双语教育(英语和法语)专款､童子军校专款､在押犯人教育专款､社区教育均衡拨款等。上述教育专款的设置，承担了政府完成目标任务的责任，具有明显的方向性特点，体现了政府在保证教育公平性方面应负的责任，推动了教育的均衡发展。经费核拨方式是加拿大政府运用经济杠杆宏观调控基础教育的重要手段。从1990年开始，多数省份采用教育拨款专项计算法。各省教育部确定政府每年对每个学生的拨款数额，其中城镇和农村学生平均经费标准相同，乘以预计的学生总数，由此得出该年度教育拨款的预计数额，然后将预计数额按照拨款分配系统确定的公式分配给各个学区。所谓“拨款分配系统”，即每个学区的学生数和该学区的“拨款系数”，其中，拨款系数主要与学区的教师数量和工资总额密切相关。但因分配经费的最终权力掌握在国家当局和行政官员手中，他们会把国家政策转变为分配经费的标准，这就与市场化､民营化的基础教育管理体制改革产生了矛盾。使各学校､各地区的基础教育之间不能保持平衡发展，影响了联邦政府关于基础教育管理体制改革的决策，既无助于保证基础教育标准的一致性，也无助于政府对基础教育实施宏观调控。

5.运行机制：学制多样化对教育管理模式的挑战

尊重个性，重视人的潜能发挥，是加拿大基础教育管理体制改革后呈现的一大亮点。开放式的课堂教学，讲究师生互动，教师给学生保留独立思考､想象自由的开放空间；给学生保留展现自我､充分发言的机会；布置开放性作业，多一些操作性､实践性作业，不一定有固定答案，旨在让学生在动手操作实践中发展创新精神；各类教育活动中，充分注意､挖掘学生的合理成分，予以肯定，加以表扬鼓励，使改革后的基础教育微观教学有着很强的生命力。但加拿大是一个移民国家，多民族､多文化的背景使学生的个性差异十分明显，加上市场化改革更多地关注那些具有商业价值和市场效应的教育目标，例如，学业成绩､学历证书､升学率等，忽视教育对个人和社会的发展所具有的基本价值，使教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”的过程。有的省出现了微观教学管理功能的蜕变问题，有的省出现了微观教学管理资源的流失问题，有的省出现了微观教学管理的“差别待遇”问题，等等。在报纸和杂志上，经常可见各界人士对基础教育的微观教学管理本身逐步解构并形成商品的某些特性的批评文章。一些全国性机构，例如，加拿大经济委员会(Economic Council of Canada)､加拿大科学委员会(Science Council of Canada)､加拿大会议局(Conference Board of Canada)､公共政策研究院(Institute for Research on Public Policy)等，都对基础教育的微观教学管理的现状与发展提出了各自的看法和设想。越来越多的人不认同市场化､民营化基础教育管理体制改革，认为这种改革使教与学蜕变为一种交换过程，并逐步植根于微观教学管理之中。

6.管理机制：互动的共治对政府单向治理的挑战

加拿大民众普遍认为，尽管基础教育的市场化､民营化改革旨在形成一种新的教育资源分配方式和人才培养模式。但是将政府置于基础教育管理中心位置并致力于改革完善，这不利于确立民主行政和服务行政的理念。基础教育采用的方法不能再是管理控制，而应是促进､协商以及解决冲突的技巧。基础教育建立什么样的管理体制，怎样管理应是共商的结果，政府不仅要确保基础教育公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合公正､公平和公开等准则；政府在基础教育管理中应该是开放的和可接近的，以确保对公民做出敏感的回应。因此，在基础教育管理上，政府应该致力于搭建平台，建立各种行之有效的与公众的沟通对话机制和公众民主参与的决策机制，通过一系列持久而有效的程序设计和制度安排(如公民的自我表达机制､组织代表机制､政治参与机制及行政公开听证制度等)，确保公民广泛地参与到国家事务和社会公共事务的治理过程中来，通过平等身份基础上的对话､沟通和协商，以集体的努力和协作，使符合公众需要的政策和计划得到最有效､最负责任的贯彻和执行，以此形成由传统的“政府本位”的基础教育单向治理走向政府与社会､民众平等身份基础上的信任合作､互动共治。在基础教育管理领域，要使公民成为教育政策制定和实施的主体，让公民参与教育决策的制定，让公民和政府共享政策制定的权力；关注教育政策的回应性，建立公民表达教育利益和诉求的畅通渠道，培养公民的教育责任意识。

注释

①Organization for Economic Co-operation and Development(OECD)Program for International Student Assessment(PISA)，and Youth in Transition Survey(YITS)，Council of Ministers of Education，Canada.Dec.2001，http：//www.cmec.ca/pisa/2000/factsheet.en.pdf.

②D.Bricker and E.Greespon，Searching for Certainty，Toronto：Doubledax，2001，P.149

③Economic Council of Canada，A Lot to Learn：Education and Training in Canadea，Ottawa，1992，P.7.

④M.Barber，Large-Seale Education Reform in EnglandPrepared Paper for the SchoolDevelopment Confercnce，25-26 October，2001，Tartu University， Estonia.

作者系华东师范大学公共管理学院博士生，在加拿大布莱顿大学获硕士学位

(责任编辑 王永康)