首都农村基础教育改革发展的回顾、现状及思考

罗　洁

北京市是以城市为中心的地区，但全市62%的面积是山区，农村教育在首都教育中占有举足轻重的地位。截至目前，北京市基础教育中小学共1924所，在校学生94.3万。其中10个远郊区县中小学1242所，占全市中小学总数的64.6%；在校生43.1万，占全市中小学在校生总数的45.7%。农村中小学校数和在校生数在全市都占有相当大的比重，农村教育改革与发展在很大程度上影响着首都教育现代化的进程。没有农村教育现代化，就没有首都教育现代化。农村教育发展对于首都教育改革与发展具有重要意义。

一、近年来本市农村基础教育工作的进展情况

1.完善管理体制，加大政策倾斜和经费投入

（1）建立完善义务教育经费保障体制

2001年，国务院明确了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。各区县陆续将农村义务教育的办学经费、人事编制管理、教职工工资都收归区县统筹管理，区县政府担负起了发展农村义务教育的主要责任。实现了由人民办到政府办，由乡镇政府为主到区县政府为主的转变，体现了政府责任的落实。

新《义务教育法》颁布实施后,结合工作实际，我市及时调整相关政策和财政体制，加大市级转移支付规模,初步形成了市级统筹、市和区县按职责分担的义务教育经费保障体制，为进一步提高首都义务教育发展水平，促进城乡教育协调发展提供了有力的财政保障。

一是进一步明确市、区县政府在义务教育经费保障方面的投入责任。市级资金发挥引导作用，在杂费、教科书费、特教学校住宿生的住宿费、助学补助等重大教育资助政策和措施中，按照市、区县政府各负担50%的经费投入原则，安排相应的补助经费。对调整后公用经费达标新增部分、校舍维修改造经费，由市级财政根据区县财力状况给予不同比例的经费补助。

二是及时调整公用经费定额标准。随着教育教学改革的深入，为保证学校运转经费，我市2006年研究提出了调整公用经费定额标准的方案。新修订的公用经费标准比原标准提高了51%，于2007年开始实施，2009年确保全市义务教育阶段学校全部达到新标准。调整后公用经费达标新增部分，对除东城、西城、朝阳、海淀外的区县，由市级财政补助30%~50%。

三是建立健全校舍修缮长效机制。制定了《北京市基础教育校舍维修改造专项资金管理暂行办法》，规定按照公用经费定额标准中明确的修缮范围和标准，各区县足额予以保障；未在公用经费保障范围的校舍维修改造项目，列入专项经费予以保障，采取市、区县共同负担的原则，根据区县财力状况，市财政分别给予30%和50%的经费补助。同时，按照2010年北京市中小学完成办学条件达标任务的要求，结合各区县校舍维修项目安排情况，按照轻重缓急，在确保完成年度内维修任务的基础上，结合财力水平，市、区县财政部门在当年专项中适当增加校舍维修改造项目的数量。

四是实行教师工资统发政策。落实“以县为主”的教育管理体制，从2001年开始，各区县依照“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、财政拨付经费、银行（或当地信用社）代发到人、及时足额到位”的管理原则，做到了教师工资应发尽发、及时足额拨付。2008年实行的教师工资改革第一阶段方案也已全部落实到位，目前正在对下一阶段规范教师工资问题进行深入调研和试点。

（2）加大对农村教育的政策倾斜和经费投入

根据财政部、教育部《关于成立全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组办公室的通知》（财教[2006]19号）要求，经市编办批准，成立了北京市农村义务教育经费保障机制改革领导小组，明确了各部门责任，协调、落实本市义务教育经费保障机制各项工作。

在政策上致力于均衡发展，明确指出在政策和投入上要突出向郊区、向农村倾斜。重新修订的《普通教育事业公用经费定额标准》和《中小学办学条件标准》，从根本上改变了过去将经费标准和办学条件标准根据城市、农村的不同发展水平分等级操作的不合理状况，从政策导向、政府行为上为农村教育提供均等的发展条件，致力于缩小城乡差距，体现政府的均衡导向。

在经费投入上加大对农村的倾斜。2004年，市委市政府决定将每年新增教育经费的70%用于农村教育，到2008年，市级财政拨付农村教育经费要达到40亿元。截至2007年底已完成此目标。据统计，2007年市对区县教育补助资金32.6亿元（教育费附加12.9亿元，教育事业费19.7亿元），其中约21.34亿元用于农村，约占65.46%；教育事业费19.7亿元中用于农村的近13.86亿元，约占70.4%，体现了政府向农村倾斜的政策。逐年加大的投入，为农村基础教育的快速发展提供了强有力的保障。

2.加快农村中小学布局调整

农村中小学布局调整的重心放在办学条件的改善和最大化扩充优质教育资源上，为农村群众提供更多的优质教育机会。按照“小学就近入学，初中相对集中”的原则，从1996年至今，共撤并规模小、效益低的村小和乡以下初中1000多所。基本形成一个乡镇一所初中，一所中心小学辐射1~3所完小的格局。

3.改善农村中小学办学条件

“九五”期间，全市组织实施了郊区农村千所完小建设、边远山区中小学建设和远郊区县普通中学规范化建设“三大工程”，各级政府投入15亿元，使郊区农村中小学办学条件明显改善，办学质量明显提高，办学实力显著增强。

“十五”以来，市政府以每年为市民办实事的形式，优先解决农村义务教育的实际困难和问题。

2002年市政府投入2500万元，为133所农村寄宿制中小学配备依维柯旅行客车，解决山区寄宿制学生上学难的问题。2003年市、区县政府投入4609万元，为10个远郊区县的农村中小学改造供暖建筑面积58万平方米，全市农村中小学全部取消明火取暖，农村学校学生冬季不再受冻，并消除了安全隐患。2004年市、区县政府共投入2.5亿元实施半山区和农村平原地区113所办学条件困难学校改造工程，使农村中小学办学条件得到明显改善。同年，投入专项经费1000万元，为227所农村寄宿制中小学建设医务室，配备1.3万多套医疗卫生设备，为全市200多所农村寄宿制的8万名学生的健康成长提供了保障。2005年为10个远郊区县681所中小学配备价值2000万元的42种7.7万多件（套）体育器材。2006年为600所农村中小学配备音乐、美术教学设备，并重点改造200所条件较差的农村中小学。2007年改造城乡200所学校，使其达到新颁中小学办学条件标准。2008年把100所小学主要办学条件达标和改善农村140所寄宿制中小学学生寄宿条件列入政府实事。

4.在农村地区率先推行免费义务教育，保障农村群众受教育权利

2002年秋季开学起，全市10个远郊区县和城近郊区“享受最低生活保障待遇的家庭”接受义务教育的学生免交杂费。2003年春季开学对具有本市户口，处于最低生活保障线以下的农村贫困家庭、城市低保家庭及在特殊教育学校就读的义务教育阶段学生免收教科书费，住宿生每人每月发放100元伙食补助。

截至目前，北京市公办义务教育阶段学校对有本市户籍的学生做到了全部免收杂费，对农村学校的学生全部免收教科书费。同时，在公办中小学借读的农民工子女在免收学杂费的基础上，又免收了借读费。与此同时，对山区学生、城乡低保家庭学生、特殊教育学生（含随班就读）、工读学校学生做到“三免两补”，即，免杂费、教科书费、寄宿生住宿管理费，发放学习补助（每人每年300元）和寄宿生活补助（每人每年1000元）。

这项工作所需资金，基本按照实施的第一学期由市级财政全额拨款，以后市、区县两级财政各分担50%的比例运作。截至目前，实施上述政策，市、区县两级财政每年共需支付专项经费约4亿元。

2008年8月，国务院《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（国发[2008]25号）下发后，根据国务院通知精神，我市准备对民办学校义务教育阶段学生和经审批合格的自办学校学生免除杂费，具体方案已经市委、市政府同意，近期将由市政府下发实行。

上述一系列政策措施有效解决了农村和城市贫困家庭的教育负担，体现了义务教育的公平性。

5.加强农村教育信息化建设，促进农村教育跨越式发展

“十五”以来，我市用于中小学信息化建设的资金投入超过20亿元，全市建成了由市级骨干网、区县区域网和校园网三级网络构成的北京教育信息网。布局调整保留的中小学已建成校园网，网络节点进入每一间教室，初步搭建了数字化的学习环境。市级财政实行倾斜政策，对农村中小学的设备配置、校园网建设、干部教师培训等优先重点支持，农村地区所有中学和中心小学实现“校校通”，完小以上中小学实现校校有计算机教室，全部开设信息技术课。

与此同时，我市积极发展远程教育，进一步完善远程教学平台，通过高科技手段将城市优质资源传播到农村特别是边远山区，促进城乡优质资源共享。1999年开通市区与最边远山区——怀柔区喇叭沟门点对点的交互式远程教学；2001年在北京教育信息网上建立特级教师工作室；2002年开通网上教研、网上备课，组织特级教师在网上对远郊区县教师进行教研和辅导；2004年试点将东城区优质课程资源辐射到昌平、延庆两个区县；目前，市区和10个远郊区县已全部开通远程教学站点、网上教研。这一系列的措施拉近了农村与城市的距离，加快了农村教育的发展步伐。

6.进一步提高农村教师队伍的整体素质

一是率先在全国开展城镇教师支援农村教育工作。从2005年开始，每年从城镇中小学选派1000名优秀教师到农村中小学全职支教一年；同时选派2000名左右教师用2~3年时间完成480课时的兼职支教任务。2006年起，要求没有农村工作经历的特级教师到农村中小学或城镇一般中小学兼职支教。

二是开展大学毕业生农村中小学支教工作。2006年底开始试点启动大学毕业生支教工作，2007年正式铺开，2007年选派620名大学毕业生、2008年选派700名大学毕业生到农村中小学支教。

三是加大对远郊区县教师和城区一般学校教师的培训力度。2004年开始开展“绿色耕耘”行动计划，每年对2000名农村中小学教师强化实践培训；从2005年开始启动针对城区一般学校骨干教师的“春风化雨”行动计划，每年对1000名教师进行培训；2006年启动“金色种子”培训计划，组织各区县教研员分期分批进行常规培训和专项培训。

四是建立农村中小学教师研修工作站。在城区部分中小学设立农村中小学教师研修工作站，配备相应的特级教师和市级学科教学带头人，采用导师带教的方式，接收农村中小学教师进站研修半年，提高其教育教学能力和水平。2008年9月召开启动大会。这一措施受到农村教师的热烈欢迎。

五是鼓励在区县范围内进行教师流动。大力提倡在区县范围内开展教师交流工作，各区县根据自身教育特点，创造性地开展工作。例如，东城区以学区为基础，发挥优秀师资的辐射和带动作用；密云县和怀柔区以城镇教师支援农村教育为契机，率先在区域内开展教师交流，收到了较好的效果。

7.提高农村中小学教育质量

加强对农村地区进行教学质量监控与评价工作。在全市义务教育教学质量监控与评价工作中，把农村学校教育质量作为重要组成部分进行检测，通过城乡对比，了解农村学校教学质量特点，并对影响教学质量的各种因素进行分析，提出有针对性的改进建议。充分发挥教研部门作用，关注农村基础教育教学改革的动态，进行有针对性的研究和指导。每年深入远郊区县，对区县整体教学状况进行分析，提出改进意见。为农村中小学搭建展示和发展的平台，组织农村学校参加“走进学校——北京市中小学素质教育系列展示活动”，为农村学校发展和教师成长搭建平台。

8.农村学前教育稳步发展

农村学前教育受关注程度进一步提高，首都学前教育普及率已达到90.6%。社区儿童早期教育示范基地达到210余个，一级幼儿园达到314所，市级示范幼儿园54所。市、区县投入力度不断加大，农村幼儿园基础设施得到改善。学前教育师资队伍建设得到进一步加强。

9.统筹农村职业教育成人教育协调发展

通过统筹农村基础教育、职业教育、成人教育，加强农科教结合，完善农民教育与培训网络，增加培训的针对性和适用性，提高了农民和农转非人员的就业能力、创业能力和综合素质。农业实用技术推广项目培训、农村劳动力转移培训等不断拓展。农民教育与培训保障机制逐步完善。

二、本市农村教育工作的经验与体会

本市农村教育近年来快速发展。总结这些年来本市做好农村教育工作的经验，主要体会如下。

第一，始终坚持把农村教育摆在首都教育事业发展的重要位置，这是农村教育事业发展的基础和保障。农村教育关系首都教育事业发展全局，没有农村教育的现代化，就没有首都教育的现代化。市委、市政府历来高度重视农村教育，制定了一系列大力倾斜农村教育发展的政策，有力地推动了农村教育事业的发展。

第二，明确发展目标和战略选择是推进农村教育发展的前提。北京教育的发展目标是：到2010年基本实现教育现代化。首都教育应该是学习全国而高于全国，立足中国面向国际的。因此，首都教育包括农村教育应该通过变革基本结构，实现基础均衡，提升内在品质，发展学校特色，使北京教育具备基础性、均衡性、多样性和可选择性的基本特征，真正成为人民满意的首都教育。

北京教育的战略选择是公平、质量与创新。公平的政策表述是均衡，质量的政策表述是特色，创新的政策表述是活力。通过抓均衡、促特色、增活力，实现首都教育包括农村教育的现代化。

第三，科学规划农村教育发展布局，处理好农村学校土地确权问题，改善和提高教师待遇是推进农村教育发展的难点和重点。从全局角度出发，加强市级统筹，科学规划农村地区中小学校布局调整，处理好农村学校土地确权问题，实现教育资源的最大化合理利用。切实做好农村教师待遇及生活条件改善工作，包括培训提高等问题，有效稳定农村教师队伍，使他们把精力全身心地投入到教育教学工作中。

三、当前我市农村基础教育进一步发展

面临的问题

虽然我市农村教育取得了很大进展，但长期以来，受自然环境、历史条件、经济发展水平的制约，从总体上看，农村教育仍然是全市基础教育事业中最薄弱的环节，城乡之间办学条件、办学水平差距明显，主要表现在以下6个方面。

1.区域经济发展不平衡，造成对义务教育的保障能力不同

近年来，我市经济发展状况良好，财政收入逐年增长，但全市发展很不平衡，与城近郊区相比，远郊区县经济总量有较大差距。区域经济发展的不平衡，造成各区县对农村基础教育的保障能力强弱不同，农村教育不仅与城区差距明显，且区县之间、乡镇之间也很不平衡，必须引起高度重视。

2.“以县为主”的农村义务教育管理体制有待进一步完善

（1）市一级对发展农村义务教育的责任需进一步明确

从全市来看，实行“以县为主”的管理体制充分强调了区县政府的责任，但对市和乡镇政府承担的义务教育责任界定不够清楚。本市远郊区县经济实力各有差别，整体上与城区差距大，而在短时间依靠自身力量大幅缩小差距不太可能。首都教育要在2010年率先基本实现教育现代化，促进相对均衡发展，必须进一步明确和加强市级政府的统筹和调控责任。

（2）乡镇政府对义务教育的投入和管理责任受到削弱

实行“以县为主”的管理体制后，特别是2002年责任上移后，乡镇政府对义务教育的责任受到削弱。不少乡镇政府虽有参与办学的积极性，但在现有体制下不知如何参与。就北京而言，在实行“以县为主”的同时，要充分考虑如何有效发挥乡镇政府的作用，在不违反国家政策和不增加农民负担的情况下，应根据实际明确乡镇政府在举办义务教育上的责任。

3.农村教师队伍整体水平还不适应加快发展农村教育的需求

（1）农村学校师资结构不合理，骨干教师短缺

农村学校师资目前存在的问题，一是骨干教师缺乏，严重影响农村学校的教育教学质量；二是农村中小学教师队伍整体存在知识面窄、教育教学水平及能力不足等问题。面对新形势下的素质教育，面对义务教育课程改革，他们往往力不从心，又没有很好的专业化发展平台。

（2）教师培训工作任务重、责任大、困难多

由于培训经费、培训环境、培训师资和培训观念的制约，加上工学矛盾尖锐。目前农村中小学教师接受高水平培训机会相对仍然较少，教师学习动力强但对现有培训运作体制和实际效果并不满意，迫切希望加强市级统筹，建立农村教师培训新机制。

（3）农村教师待遇较低，影响教师队伍稳定

由于地域、经济发展等因素，农村地区特别是山区和边远地区的教师在工作条件、生活待遇、进修提高和个人发展等方面，与城区教师有着较为明显的差距，目前的倾斜政策尚无法充分发挥导向作用。在基本待遇差距较大背景下，农村学校骨干教师外流现象比较普遍。

4.农村中小学布局与北京城市功能定位，与城镇建设不匹配

随着农村城市化进程的加快，部分平原区县，如大兴、昌平、通州等承担城市人口疏散任务，近几年迁入人口迅速增加，而教育配套设施未及时跟上。与此同时，流动人口，山区、半山区人口不断向县镇地区聚集，使县镇地区学校入学压力逐年增大，部分地区和学校出现办学规模不能满足入学需求，教育资源紧张的情况。随着人口出生率降低和人口的迁移，部分农村学校尤其是山区学校生源严重不足，但又不宜撤并，办学规模效益不高。针对这些问题需要对农村中小学结构布局进一步科学规划，及时调整。

5.农村学前教育亟待加强

当前，农村地区学前儿童数量基本占到了全市儿童总数的50%。从首都地位及北京市“十一五”教育发展的总体目标来看，农村学前教育发展在儿童受教育率、幼儿园办园体制、经费投入、队伍建设以及学前教育质量等方面发展极不平衡。学前教育发展的政策与法规不健全；农村经济发展不均衡，影响儿童受教育率；农村幼儿园基础设施普遍落后，园长及师资数量不够、水平不高；部分地区外来人口发展迅速，使原本有限的教育资源更加紧张。

6.农村基础教育、职业教育、成人教育统筹发展力度有待进一步提高

加强三教统筹，大力加强农村地区基础教育、学前教育、职业教育、成人教育统筹发展，对全面提高农村劳动者素质、推动农村各级各类教育协调可持续发展、实现社会主义新农村建设目标、实现首都教育现代化具有重要意义。当前要首先着重解决在资金、资源、师资等方面分散的状况，加强统筹，将调整后空余基础教育资源用于学前教育和职业成人教育。统筹教学设备，开放教育资源。统筹师资，合理分流。统筹资金，加大对“三教统筹”的投入，创造农村各类教育全面协调可持续发展的良好环境。

四、进一步发展农村基础教育的

指导思想、总体目标和政策措施

首都农村教育已经取得的成绩，为今后进一步发展农村教育奠定了坚实的工作基础。当前，认真学习《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把推进农村基础教育事业发展摆到更加重要的议事日程上来，就是要贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡教育，实现城乡教育协调发展，实现教育与经济社会的协调发展。就要处理好三方面的关系：一是发展城区教育与发展郊区农村教育的关系；要切实把农村教育放在重中之重的位置上，采取一切可能的措施，加强对郊区农村教育的支持力度，最大限度地缩小城乡教育的差距，满足郊区农民日益增长的教育需求。二是郊区农村教育与发展郊区经济的关系；要坚持教育规模、结构、布局、特色以及发展速度与当地经济发展相适应，切实把郊区的经济社会发展转移到依靠科技进步和劳动者素质提高上来，坚持科教兴农，走科教强区县之路。三是发展郊区农村基础教育与发展职业教育和成人教育的关系。要在基本完善农村义务教育、基础教育办学条件的同时，大力发展农村职业教育和成人教育，全面开发农村人力资源上来。要切实加强对职业教育和成人教育的投入，直接有效地推动郊区农村经济和社会的全面发展。

1.推进农村教育改革发展的指导思想

坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕建设人文北京、科技北京、绿色北京的要求，重点加强农村教育，切实缩小城乡教育差距，加快推进农村教育现代化和城乡教育一体化；加大对农村学校建设的投入和资源整合力度，进一步改善学校办学条件；加强农村教师队伍建设，全面提高教育质量；大力促进教育公平，切实保障困难群体受教育权利；深入推进高校对口支援郊区建设，全面提升对“三农”的科技和人才服务水平。

2.推进农村教育改革发展的总体目标

到2020年，本市农村地区教育在全国率先达到现代化水平，城乡教育一体化格局基本形成，农民接受良好教育的权利得到充分保障。

3.推进农村教育改革发展的政策措施

（1）加大对农村教育的投入，切实改善农村学校办学条件。坚持新增教育经费70%用于农村，加大对农村地区的转移支付力度，集中财力解决与城区差距显著的突出问题。制定并落实农村学校布局结构调整规划，优先保障农村学校建设的规划用地和建设资金。新建和改建学校全部达到北京市中小学办学条件标准，现有学校到2010年在主要项目上达到新颁标准，到2020年全部农村学校办学条件基本实现现代化。加强“三教”统筹，推进资源整合，整体改善农村中小学、幼儿园和成人学校办学条件。及时调整农村中小学生均公用经费标准，保障农村学校办学需要。

（2）落实政府责任，促进城乡基础教育均衡发展。完善义务教育免费政策和经费保障机制，提高住宿学生生活补助标准。逐步在农村实行高中阶段教育免费和学前教育补助政策，保障经济困难家庭儿童接受良好教育。加大对农村学前教育投入，理顺农村幼儿园办园体制，到2010年使每个乡镇至少都有一所公办中心园。深入推进素质教育，加强对义务教育质量监控，大力提高教育质量。加强农村高中建设和改革，建设一批特色高中。加大对农村特殊教育、民族教育的投入，保障特殊学校、民族学校办学条件率先达标。坚持以公办学校接受为主，解决好进城务工人员随迁子女受教育问题。

（3）加强农村教师队伍建设，切实保障和提高农村教师待遇。缩小义务教育阶段教师收入差距，保证教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平。为在山区和边远地区工作的教师提供补助津贴，保障良好的生活和工作条件。均衡配置教师资源，新增教师优先满足农村学校的结构性短缺需求，鼓励和支持大学毕业生到农村任教。积极推进多种形式的区域间和区域内校际之间的干部教师交流制度，加强城镇优秀干部、教师到农村和一般学校交流。加大农村教师培训力度，保障农村教师能够接受更加优质、高效的培训。

（4）完善城乡教育资源共享机制，促进城乡教育均衡发展。坚持和完善城乡百对学校手拉手活动、城镇教师支援农村教育、农村教师到城镇学校学习提高制度。建立高校对口支援农村学校和城镇相对薄弱学校制度，鼓励区县在本区域范围内开展多层次、多形式的对相对薄弱学校的支教活动。针对农村教育需要发展远程教育，提高农村学校管理和教学的信息化水平，推动优质教育资源通过网络实现共享。

（5）加强农村职业教育与培训，大力提高农民科学文化素质。加强对农村教育资源的统筹利用，重点建设好区县职教学校，健全区县社区教育中心、乡镇成人学校和村成人学校三级培训网络。针对农村建设、农业发展和农民需求，加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才。继续实施新农民培养计划，大力推进农村地区学习型社会建设，全面提高农民科学文化素质。

（6）发挥首都高校智力和科技优势，全力服务新农村建设。深入推进高校对口支援远郊区县制度，为新农村建设提供智力支持和科技服务，支持高校科技成果在郊区县转化。推动相关高校参与农业科技创新体系建设，加强农业科技创新团队建设，培育农业科技高层次人才特别是领军人才。加快高校农业科技成果转化，促进产学研、农科教结合，支持高等学校同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式技术合作。加强对农业院校的支持，办好涉农学科专业，鼓励人才到农村第一线工作，对到郊区农村履行服务期的毕业生代偿学费和助学贷款，在研究生招录和教师选聘时优先。

作者系北京市教委副主任

（责任编辑 潘静波）