论我国职业教育投资公平性的缺失及制度创新

魏　明　郝理想

摘要：长期以来，我国对各级教育投资分配中职业教育投入比例过低在，是既定事实，自然涉及有关公平问题的讨论。就其原因，可能受到历史条件及国家财力状况的制约，但也与人们对职业教育的认识不无关系。文章从现实出发，以公平的视角阐述了我国职业教育长期投入不足的原因，认为在短期内难以改变的情况下，从制度入手，准确定位政府与企业在职教发展中的角色，充分发挥它们的作用是有效的保障途径之一。

关键词：职业教育投资；公平；制度创新；政府；企业

作者简介：魏明（１９７９－），男，安徽定远人，硕士研究生毕生，现就职于河北科技师范学院职业教育研究所。郝理想（１９８０－），河南夏邑人，硕士研究生毕业，现就职于河北科技师范学院职业教育研究所。

中图分类号：Ｇ719.22文献标识码：A文章编号：1001-7518(2009)01-0053-04

公平一直是人类社会追求的理想目标，在不同的历史时期和不同的人群之中，人们对公平都会有不同的看法。当教育的作用越来越被人们所认识到的时候，人们自然就会把目光投向教育中的公平问题。由于教育资源的有限性和人们对受教育需求的无限性，教育资源总是处于相对稀缺的状态，因此就存在一个合理分配的问题。从经济学的角度来看，教育公平就是合理的分配教育资源。教育投资作为教育资源的重要组成部分，其公平性就体现在合理地分配教育投资。2003年，河南技术师范学院职业教育研究所的张社字提出“教育类型平等”的观点，并结合我国职业教育的实际，提出我国职业教育改革的建议。本文拟效前辈做法，谈谈自己的一点粗浅见解，不足之处请各位专家学者批评指正。

我所理解的“教育类型公平”，从国家层面来说，就是国家对各类型、不同级别的教育发展的重视程度，因此必然要涉及到教育投资的问题。本文仅从国家对各级别教育投资的分配入手，由对职业教育长期投入过低引出关于公平性问题的讨论。当然，此种问题的解决涉及很多方面，社会的、历史的、观念的原因错综复杂，需要长期的努力。目前情况下，如何保障我国职业教育及各级教育间的协调健康发展，寻求行之有效的制度的建立是值得我们共同探索的。

一、我国现行中等职业教育投资状况及问题分析

改革开放以来，我国教育事业发展迅猛，取得了举世瞩目的成就，但同时也存在很多问题，我国教育与世界发达国家相比还比较落后，无论在教育普及还是教育质量上仍然存在一定差距，就目前国内总体情况来看，中等职业教育发展问题凸显。

主要表现在：①数量少。2004年，全国拥有中等职业教育学校14466所，其中普通中专3207所，职业高中5822所，成人中专2582所，技工学校2855所。而中等教育学校总数为96082所，中等职业学校只约占15%。②教育投入量明显不足。2004年政府财政性教育经费支出占GDP的比例为3.26%，距离发展中国家平均水平4%还有相当的距离。并且我们根据上表统计得出，各类中等职业学校的国家财政性教育经费总费用占全国总计数的3.16%，技工学校所占份额只有0.52%，学校办学、财政状况可想而知。③学校经费来源单一。由上表知，中等职业学校经费主要靠国家财政拨款和学费收入获得，分别占53.3%和32.4%。技工学校教育经费中社会团体和个人办学经费一项为零。

上述这些问题是普遍而且持续的，可以说正是制约我国职业教育健康发展的瓶颈之所在。教育部发展研究中心研究员谈松华一针见血地指出，在政府与市场的关系问题上，由于缺乏明确的制度安排，过分的强调了市场的作用，弱化了政府的地位和作用，导致“财政性教育经费用于职业教育的比例连续下降”，加之目前进入职业教育阶段学习的学生大多数来自于经济条件不太好的农村地区，因此“必然影响教育公平和职业教育的持续发展”。此外，在涉及到企业参与培训和人力资源开发的问题上，谈松华研究员还指出，“相当部分企业把人力资源开发的教育培训作为减轻企业负担的改革举措推向企业外部，从制度上断了“双元制”的一条腿”。①

二、我国职业教育投资不足的公平性阐释与观念重塑

追求公平是人类社会发展进步的必然。然而，有关公平的概念从古到今却是一直争论不休，也未能有个统一的观点。可见，公平是个具体的和历史的概念，从不同的角度看会有不同的含义。有种很流行也很通俗的解释认为对公平的理解有三种角度：一是平均分配是公平。比如集体生产，吃“大锅饭”年代，必须平均定量供应；抗震救灾中，平均分发物资，每个人都是一样的。这就是特定条件下的平均分配才是公平。二是机会均等是公平。如在各类招生选拔考试中，机会对所有参加考试的人是均等的，差别是竞赛的结果。但由于各人家庭经济文化条件不同，实际的出发点是不一样的，各人付出的努力也不可能一样，所以机会均等的公平有其局限性。三是收入分配的合理差距是公平的。这个问题大家都好理解，但难就难在什么才是“合理差距”，只能模糊解释，实际做法都是根据历史形成的比例做一些调整而已。上述三种解释都是对的，而且是并存的，但都有局限性。

除以上三种解释外，还有对公平的第四种解释，即公平来自认同。每个人都生活在一个群体中，属于群体中的一分子。当群体中的成员对群体是认同的，公平感就产生了。以家庭中父母供养子女上学为例，通常情况下父母对孩子应是一视同仁、不分彼此的。可能因为家境开始不好，第一个孩子读到中学就要出来挣钱；随着家境逐渐好转，第二个孩子就上大学了；第三个孩子更出国留学了。只要孩子们对家庭是认同的，对父母当时的处境是谅解的，那么谁也不认为自己受到不公平的待遇。由此可见公平来自认同。要绝对分清什么是公平，是不可能的。但有了认同感，公平感就会产生。我国职业教育长期投入不足，难以成长壮大的原因或多或少的来自人们的这种认同感。

观念的影响是根深蒂固的，社会的发展却是飞速的。“文化论者必然把制度看作观念的产物，因为观念固有的惰性是成规最可靠的保障；发展论者不仅看到了观念对制度的孕育，还看到了制度对观念的改造力。”②我国正处于新的社会转型背景之下，各项制度的制定与完善都还需要一个过程，同时由于制度本身变化的缓慢性，更需要我们充分考虑和协调好各方面因素，制定出真正适合我国现实国情的科学制度。我们认为，首先还是观念上的变革，使人们认识到职业教育与高等教育同等重要，职业教育是教育发展不可或缺的重要组成部分，对推动我国经济发展作用重大。其次就是发挥两大主体——政府与企业在职教发展中的重要作用。政府作为国家的政策制定部门，拥有最高的行政权利，决定着国家各项事业的发展方向，有着其它任何部门无可比拟的优势。而企业作为生产的直接单位，与市场关系密切，了解社会发展的最新需求，是职业教育最理想的教学和实践基地。因此，政府的大力支持、企业的积极参与是保障职业教育持续发展，包括对职业教育形成稳固投资的坚强后盾。

三、政府与企业在我国职业教育制度创新中的角色定位

(一)强化政府在职业教育发展中的领导地位

1.继续推进政策的出台与实施

国务院《关于大力发展职业教育的决定》明确提出：“进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系。”切实可行的政策是指引职业教育前行的方向，政府在其中的作用是巨大的。

在进一步推进我国教育管理体制改革的背景下，地方政府有了更多的教育自主权。日前四川某市就出台了多项优惠政策大力支持民办职业教育的发展，比如设立支持民办职业教育的专项资金，采取经费资助、出租、转让闲置国有资产等措施扶持民办职业学校发展。建立奖励机制，对自建校舍的民办职业学校及民办培训机构，由市、县财政给予引导性、鼓励性支持，其建设用地、相关费用按公办职业学校同等对待。经教育部门批准举办全日制学历教育的民办职业学校，经劳动保障部门批准举办职业资格、职业技能培训的民办学校，新、扩建所需用地，按公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。

2.积极加大投资的力度与重点

目前我国职业教育学校经费来源单一，国家财政性拨款占据主要部分，在现有情况下，职业教育发展要求迫切，因此应该继续保障并增加对职业教育的投资力度。教育经济学的研究表明，无论是发达国家还是发展中国家，教育投资对经济增长都做出了重要的贡献。从投资的形式来看，我国对高等教育投资的做法是：一方面是直接进行拨款，另一方面是国家财政对学生贷款的贴息。如此，职业教育投资也可以走这条路子，增加对职业教育学校的拨款比例，拓宽学生获取资助的渠道。此外，根据目前我国职业教育发展规模较小、学校数量不多、难以满足市场的巨大需求这一问题来说，各级政府在鼓励发展民办、私立学校，吸引社会资金的同时，也可以尝试直接增加对此类学校的投资。研究表明，政府对私立学校的投资对受教育个人或家庭教育消费的增加有积极的影响③，并且对促进我国教育公平的发展也能起到一定的推波助澜的作用。

3.努力促进机制的统筹与协调

党中央、国务院高度重视职业教育，确立了大力发展职业教育的战略方针，使职业教育近年来取得了积极进展。但相对于我国各级各类教育而言，职业教育的发展仍面临许多困难，特别是在经济欠发达地区和广大农村地区，要保证职业教育快速健康持续地发展，就离不开政府的重视和统筹。

2003年太原市政府出台了《关于推进职业教育改革与发展的实施意见》，2004年在太原市职业教育工作会议上又进一步明确了职业教育要为太原市率先发展的目标服务，并建立起相关的保障机制。政府主要领导挂帅、分管领导负责牵头协调的职业教育领导小组应运而生，负责统筹全市的职教工作，对职业学校的布局、专业设置、招生规模、毕业生就业等进行通盘考虑。以计划、规划和教育部门为主，统筹学校布局规划工作；以劳动部门为主，统一毕业生技术等级考核；以财政部门为主，统一经费标准和开通经费渠道；以人事、劳动部门为主，统一协调职业学校毕业生的就业工作。④

4.科学保障制度的健全与完善

通过对一些西方发达国家创办职业教育的成功经验和我国多年来发展职业教育经验教训的总结和考察，可以说，职业教育制度是影响职业教育发展的重要因素，现代职业教育的健康持续发展乃至壮大必然要求有一套与之相配合的制度与规范。“所谓现代职业教育制度，其实没有一个传统职业教育制度与之相对应”⑤，“现代职业教育制度中的“现代”是指中国上世纪80年代以来、至今尚未结束的向市场经济体制转轨的过程”⑥。庄西真认为，职业教育制度的产生有两种方式，即制度移植和制度创新。但“在职业教育制度创新过程中，最后都离不开政府的作用”⑦。

此外，国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见提出，要建立和完善现代企业教育制度。现代企业教育制度是指按照现代企业制度的规范要求和发展目标，在办学思想、管理体制、教育理论、教学模式、培训目标和教学评估等方面所形成的一系列培训，以及与劳动，人事、工资待遇等方面运行机制相结合，所构成的整个企业教育体制。⑧

现代职业教育制度和现代企业教育制度是保障我国职业教育今后发展的两项重要制度，实现两者的结合需要来自社会各界和政府部门的共同努力，打破学校教育与企业沟通不畅的障碍。那么，如何发挥好制度的引导与制约机制，建立适合社会主义市场经济体制，内容齐全、功能完善、体制灵活的制度也是目前需要进一步深入研究（包括行政主管单位、企业、高校及相关研究人员）的重点课题。

（二）发挥企业在职业教育发展中的基辅作用

1.坚持“企业教育”的开展

知识经济的发展日益深入，高科技产业迅速崛起，随之是引起我国经济、产业、企业与产品结构的调整。企业的发展必须紧跟社会变化的脚步，因此，在企业内部对员工实施全面的教育培训，增强其对岗位、职业的适应能力，已变得十分重要而且迫切。但从现状来看，一方面我国企业教育还未得到应有的重视，另一方面是由于受传统观念的影响，企业教育培训中“重学历，轻能力”，培训形式、方法单一等问题普遍存在。东北财经大学的张有绪提出现代企业教育培训的新思路，从理念、内容、机制、方式四个方面入手，从制度上推进我国企业教育的良性开展。

坚持企业教育的做法在实践中也正得到重视和推广。“企业发展，教育优先”，是我国上海宝钢集团经营和管理的一个重要策略和指导思想。宝钢人认识到：开展职业教育是提高职工素质的重要途径，是保证企业兴旺发达和可持续发展的一个重要条件；企业是生产经营的主体，也是职业教育的主要服务对象和直接受益者，因此也理应成为进行职业教育的主体；必须将职业教育计划纳入企业的年度经营计划和中长期发展规划，并将职业教育工作与对部门、领导和受教育者的业绩考核挂钩。从人员配备到组织机构的设置，宝钢形成了完整的企业教育系统。具体实践中确立了从严治教，努力创建一流企业职业教育的工作目标和工作原则，并配套建立了相应的管理机制、约束机制、考核机制、激励机制和保障机制；形成了职前教育与在职培训相衔接，以在职培训为主，以思想政治教育为基础，以岗位培训和继续教育为重点，以提高实际能力为核心，把培养高层次、复合型、外向型人才放在突出位置上的企业职业教育格局；开发了融教育培训、教育研究、教育咨询服务、教学软件硬件开发、职业技能等级考核鉴定等于一体的新型办学体系。

2.配合“实践基地”的建设

企业设立教育实践基地，不仅有助于提升文明形象，扩大社会影响，而且对于企业本身的长效发展和竞争优势的确立、产品研发周期缩短、提高经济效益等都能起到不可估量的作用。

2008年夏季，由74家知名企业参加的杭州首批大学生企业实训基地建成，包括杭州娃哈哈集团有限公司、杭州制氧机集团有限公司、阿里巴巴（中国）网络技术有限公司等知名企业。据娃哈哈集团代表介绍，该集团实训岗位的专业需求包括食品、机械、自动化、市场营销等，通过实训，毕业生提高了实际操作能力，用人单位也能更好地评估其工作能力和职场表现，使得企业在招聘时易于挑选到合适的人才。

同时，各地方政府部门也积极行动，如为配合《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》的贯彻落实，天津市市教委与市财政局联合实施天津市高校“十五”综合投资高等职业教育实践教学基地建设规划。项目总投资规划为4亿元，包括天津职业大学“信息技术应用实训基地”等17所高职学院的38个实践教学基地。主要涉及机电、数控技术、电子信息、国际商务、服装设计加工等专业，用于学生实习、实践。

３.筹划“企业学校”的创办

研究发现，日本职业教育的最大特点，在于其发达的企业职业教育，而学校职业教育却并不发达。“在工作中学习”已成为日本企业员工的共识。在第二次世界大战后发展起来的职业高中、专业高中（技术高中）甚至综合高中，近年来逐渐萎缩，以致目前在中等教育领域几乎没有完全意义上的职业学校。企业所需要的技术工人，基本上都由企业招收高中毕业生自己进行培养。这种被称为“企业模式”的日本职业教育，是一种高中后的企业职业教育形式。其教学形式既包括在该企业内严格组织的课堂教学与车间教学，也包括相对灵活的企业内在岗培训；其教学内容则直接与该企业相应工作岗位的生产过程和技术装备紧密相关。当然，对职业教育的投资也基本上由企业承担。

我国企业创办学校的成功案例是“海尔大学”， 海尔大学始建于1999年12月26日，是海尔集团培养培养中高级管理人才的地方。海尔大学秉承海尔集团“选准母本、清楚目标、找出差距、需什么学什么、缺什么补什么，急用先学，立竿见影”的培训原则，依据海尔的发展战略，围绕市场终极效果，通过“现场、案例、即时、互动”的创新培训形式，开展问题管理培训、创新能力培训、发展能力培训等。海尔大学最显著的特点是注重课程的“实战性”与“可操作性”，学员能够通过培训后很快将所学内容运用到自己的实际工作中去，真正起到了通过培训改进工作方法、提高管理能力和企业竞争力的作用。

注释：

①谈松华.职业技术教育的发展:从模式选择到制度创新[J].职业技术,2007,(2).

②葛洪义,卢鹏.论法律的发展[EB/OL].[2004-05-21].http://sunshine1980.bokee.com/982926.html.

③刘志民主编.教育经济学[M].北京:北京大学出版社,2007,(9).

④张玉文.个个肩上有担子,人人心中有职教----太原市大力发展职业教育纪实[N].中国教育报,2005-10-24.

⑤⑥⑦庄西真.论现代职业教育制度的构建[J].教育发展研究,2007,(7).

⑧狄阳群,丁振中.论企业参与职业教育——以制度分析为视角[J].职业技术教育(教科版),2006,(25).