中美学位授予权外部管理机制比较研究

杨香香

[摘 要] 学位授予权作为国家或某种教育机构的权利在中美两国是存在差异的。由于社会制度的不同，中美两国的学位授予权管理机制在不同的层面、不同的角度存在很大的差异。文章对中美两国学位授予权的管理进行了三个方面的对比研究，并得出相关启示。

[关键词] 学位授予权 外部管理机制 中国 美国

学位是由国家授权的或根据某种公认办法认可的高等学校、科研机构或其他学术机构授予的一种终身称号，表明称号获得者曾经受过教育的水平，或已经达到的学力水平。据此，学位授予权可以界定为，国家或某种公认的教育机构授予达到一定学力水平或受教育水平的个人以相应学位的权利。

一、中美两国中央一级政府对学位授予权的管理

1. 美国联邦政府对学位授予权的管理

美国建立之初，人们对以学术研究为中心的高等学校就有一种特殊的态度，高校被赋予“不受政府控制的自由”①。美国宪法对教育没有作出任何特别的规定，也没有授予政府教育权力的条款。同时，政府也始终心甘情愿地坚守着一条原则——把钱放下，什么也别问。

1867年，美国国会通过《联邦教育部法》，总统约翰逊签署生效，教育部的主要职能体现在帮助联邦政府实现关于“人人得到平等教育机会”的承诺这一层面。联邦教育部的主要经费用于资助教育或低收入家庭的学生，其地位并未随着社会的发展而日渐提升。由此可见，对于联邦政府而言，所谓教育职能就是教育资助，所谓联邦教育部就是教育扶贫部，联邦政府没有干预高等学校学位授予权的权力。

随着社会的发展，教育作为影响国家安全和经济发展的重要因素，日益受到重视。美国联邦政府开始更加关注教育，并通过立法和拨款逐渐扩大自身的教育权限。近年来，美国联邦政府增加了对地方教育的补助拨款，并由过去的无条件拨款改为有条件拨款；同时，还积极规划、组织出台各项教育改革政策与措施，但内容尚未涉及学位授予权的转移。

综观上述，一言以蔽之，美国联邦政府并不参与高等学校学位授予，在学位授予权管理方面处于无权地位。

2. 中国中央政府对学位授予权的管理

与美国联邦政府不同，我国《宪法》第八十九条规定，国务院有权“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。教育部是国务院主管全国教育工作的职能部门。具体到学位授予权方面，我国同样设立了明确的管理机构和相应的法律法规。例如，《中华人民共和国学位条例》第八条明确规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其他可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”这一规定说明，在我国，学位授予权是由国家通过法律法规的形式，授予高等学校和科研机构的一种权力。作为学位授予单位，高等学校和科研机构代表国家行使学位授予权。

在管理机构方面，中央一级享有学位授予权的组织是国务院学位委员会。作为主管国家学位事务的国务院直属机构，国务院学位委员会是国务院根据《宪法》规定设立的组织，在所管辖的范围之内，以自己的名义行使学位授予权，负责领导全国的学位授予工作。同时，国务院学位委员会还组织和领导国务院学位委员会学科评议组，评议和审核有权授予博士、硕士学位的高等学校和科研机构及其学科、专业，对新增授予硕士、博士学位的单位进行整体条件审核。

由上可知，在学位授予权管理机制中，中国政府的权力远大于与美国联邦政府，两者形成了鲜明的对比。中国中央政府是学位授予权的权力所有者，是权力行使的主体；而美国联邦政府在学位授予权上则充当了旁观者的角色，无权享有学位授予权。

二、地方政府对学位授予权的管理

1. 美国地方政府对学位授予权的管理

美国《联邦宪法第十修正案》规定：“本宪法未授予联邦或未禁止各州拥有的权力，皆应保留给各州或其人民。”① 由于教育权并未在联邦宪法中提及，所以教育成为州的保留权。尽管各州教育情况不一，但总体而言，教育权均由各州掌管。一般情况下，高等学校根据所在州或地区的宪法和法规，由州政府授予办学和学位授予的权力，获得办学的权力只意味着政府的暂时许可，对学位授予权的许可才是正式的许可。学校是否具备资格授予学生相应水平的学位，要经过州政府的评价来判定。这也就意味着，在美国，州政府享有学位授予权。

以加州和纽约州为例。在加州，大学的设置许可和授予学位许可是政府的权限。已经取得设置许可并打算进一步取得学位授予权的学校，必须向州教育部长提出申请，并提供详细的资料，包括办学的有关设施、设备、财源、管理能力、教授队伍以及其他必要的专业技术和与学位授予密切相关的课程设置等。接受学位授予权申请后，州教育部长在90天以内指定一个特别委员会，对申请大学进行评价，由该委员会向州教育部长提交报告和建议。州教育部长在收到该委员会报告后的90天之内，作出期限为3年的许可、期限为1年的有条件许可或不许可的决定。如果决定是1年的有条件许可或不许可，教育部长还要向申请大学通告改进意见或不许可的理由。与此同时，大学还可以通过向州教育部长提交记录有其实际教育活动、资产、财产及必要情况的保证书这一途径获得学位授予权。在这种情况下，州教育部长为了了解保证书所记载的事实准确与否，将派一个由3名成员组成的调查团进行调查。根据加州《教育法1984年修正案》，对通过这种途径获得学位授予权的大学调查更为严格。以上情况表明，在加州，政府拥有学位授予权并承担与此相对应的责任。

在学位授予权方面，纽约州政府全面参与的特征更为明显。州《教育法》（第224条第1项）明确规定，凡纽约州立大学大学区理事会和州议会不承认具有学位授予权的任何个人、团体、法人和大学，不得以大学（学院）名义授予学位或进行授予学位的宣传活动，违者构成犯罪。只有持有设立许可证的大学或高等教育机构才有授予相应学位的特权。州政府不仅掌握着高等教育机构的设置许可权，而且掌握着学位授予权。②

由上述事例可以得知，在美国，州级政府享有学位授予权，即使无法用一个统一的形式概述全美的情况，但这一点是共通的。从这一角度分析，美国州级政府在一定程度上与我国中央政府扮演类似的角色。

2. 中国地方政府对学位授予权的管理

与美国不同，我国地方政府由中央人民政府领导，这一点决定了我国各省政府不可能像美国州政府一样享有高度的教育自主权。

在我国，各省政府在中央政府的领导和管辖下，设有完整的教育管理机构。体现在学位授予权方面，各省设有专门的学位委员会，负责领导全省的学位授予工作。省级学位委员会是由省、自治区、直辖市人民政府商国务院学位委员同意后批准建立并由其领导的、主管本省、自治区、直辖市（简称本地区）学位工作的机构。省级学位委员会业务上接受国务院学位委员会的领导，代表国家行使学位授予权。

一般情况下，省级学位委员会按国务院学位委员会关于审批学士学位授予单位的有关规定，负责对本地区经国家教育部批准建立的全日制普通高等本科学校（含主管部门委托的部委属高等学校）申请学士学位授予单位及学士学位授权学科、专业进行审批，报国务院学位委员会备案并抄送有关部委。同时，省级学位委员会按国务院学位委员会的统一部署和有关规定，制定实施办法,对已有硕士学位授予权的本地区所属单位申请新增硕士学位授予学科、专业进行审批，报国务院学位委员会备案并抄送有关部委。

省级学位委员会根据国务院学位委员会的有关规定,对本地区各学位授予单位的学士学位授予、硕士学位授予、博士学位授予等工作进行管理。对本地区学士学位(含普通高等教育本科毕业生和成人高等教育本科毕业生)，硕士学位授权学科、专业学位授予的质量,以及本地区有关学位授予单位授予具有研究生毕业同等学力的在职人员硕士、博士学位质量进行检查和评估。对不能确保所授学士学位质量的高等学校,有权暂停或撤销其相应学科、专业或单位学位授予的资格;对不能确保所授硕士、博士学位质量的学位授予单位,有权对其有关学科、专业或单位提出暂停或撤销其学位授予资格的建议。①

虽然省级学位委员会拥有上述权力，但它的权力是由国务院授权所得，本质上是代表国务院学位委员会行使学位授予权，不具有完全自主权。

由此可见，在学位授予权管理方面，美国州政府的“权重”与我国各省政府的“权轻”形成了鲜明的对比，美国各州政府独立于联邦政府行使学位授予权，是权力行使的主体，没有上级的存在，而我国各省政府则是在中央政府的管辖下，行使部分的权力。两者扮演完全不同的角色。

三、认证评估机构的作用

1. 美国认证评估机构与学位授予权管理的关系

美国是一个自由的国度，其高等教育运行机制呈现出地方分权化、投资体制多元化的特征，学位授予权管理机制亦如此。前面提到，美国联邦政府没有学位授予权，各州政府具有授予学位的权限，但这并不能笼统地概括为全美的统一形式。事实上，在美国，享有学位授予权的主体并不只局限于各州政府，一些外部认证评估机构同样享有学位授予权，它们同政府共同分担这一责任，只是不同的州程度不一样而已。

美国的认证评估历史由来已久，是世界上最早开展认证评估的国家，认证评估机构相当健全，目前主要有四大类：民间机构、私人机构、新闻媒体与学术机构。以民间机构中的高等教育评估与认证委员会为例，作为美国最有权威的负责学校资格审定的机构，它有代行政府诸多职能的权利，其中包括学位授予权。一般情况下，经高等教育评估与认证委员会审定合格的学校有权授予学位。高等教育评估与认证委员会认为，审查高等学校办学资格的办法就是审定其学位授予权的办法，两者是一体的。申请学位授予权的学校同样需要递交书面报告，按照程序接受审查机构的审定，合格后获得学位授予权。

例如，在加州，大学取得学位授予权除经州政府授予外，还有另外一条途径——被区域或专业领域的认证协会认定其教育内容及学位质量合格。在这种情况下，由于区域大学认证协会对学校的整体质量和教育内容进行了严格的审查，所以学校会由认证协会无条件地给予学位授予权。② 换句话说，也就是符合认证协会标准的学校可以免除政府的评价和审查，由认证协会授权进行学位授予工作。这一点在美国其他各州已达成共识。

这一工作并非一劳永逸，得到学位授予权资格的学校或学科不是终身制，而是经过一个周期以后还要重新进行评审，这一周期一般为5年~10年。与此同时，获得学位授予权的学校和学科还要受到私人机构、新闻媒体与学术机构的评估与监督。

从新闻媒体来说，影响最大的《美国新闻与世界报道》杂志自1990年起，每个年度都进行一次全国性研究生教育评估，对最佳的研究生院和专业学院进行学术排名。同时，一些学术机构也曾对美国大学博士学位授予点进行过评估，如美国的国家研究理事会（National Research Council）就曾经请8 000多位教授对参评的274所大学的3 600个博士学位授予点依照师资、教育成效与研究水准等项目进行评分并公布评估结果。③

由此可以看出，美国的高等教育认证评估机构运行机制完善，职能健全。从某种程度上讲，认证评估机构直接左右着学校的前途和命运，真正对大学起到社会监督、质量保障作用。其权力范围并不只局限于监督认可，体现在学位授予权方面，认证评估机构所发挥的作用与政府相比毫不逊色。

2. 中国高等教育认证评估与学位授予权管理的关系

与美国略有不同，我国高等教育认证和评估基本上是官方唱主角。《普通高等学校教育评估暂行规定》（以下简称《规定》）中的相关说明显示，我国的评估是在国务院和省（自治区、直辖市）人民政府领导下，由国家教育委员会（现教育部）、国务院有关部门、教育行政部门和省（自治区、直辖市）高校工委、教育行政部门建立普通高等学校教育评估领导小组，对高等学校进行评估。虽然《规定》提到学校自评并鼓励学术机构、社会团体参加教育评估，但部分学校成立自评小组，其目的在于最终通过上级的评估；而学术机构、社会团体参与评估的程度也较低，国家及有关教育管理部门仍是评估主体。教育界、知识界和用人单位是国家及有关管理部门组织的对高等教育办学水平进行评估时依靠的力量，处于从属地位，民间机构和社会团体参与教育评估是一种补充。具体到学位授予权的管理方面，在我国，外部组织机构尚处于真空地带，没有权力可言。

四、借鉴与启示

学位制度与一个国家的国情分不开，是历史与文化的产物，具体到学位授予权管理机制亦如此。美国讲求文化多元、市场竞争、地方分权与联邦干预，其民间机构的力量十分强大。美国学位授予权的管理体现出了管理机制的地方分权化、授权主体的多元化、外部监督机制的常态化等多方面的特点。这些经验对于进一步完善我国的学位授予权管理机制无疑具有积极的意义。

1. 简政放权，加大省级学位授予权管理的调控权

在美国，学位授予权不属于国家权力，联邦政府无权管理。各州政府有学位授予的权限，可以根据各州的具体情况独自开展学位授予工作。我国学位授予权的管理主要掌握在国务院学位委员会这一层面，学位授予单位及学科审核评定的最终决策权停留在中央一级，这势必会导致行政力量的过度介入，从而阻碍学术的发展。在这样的情况下，国务院学位委员会应主要履行对学位授权的宏观调控和监督职能，对于硕士学位授权可以下放到省级政府，由省级政府对本地区新增学位授予单位和学位授予学科点布局进行统筹，合理指导本地区的学科建设，进一步调动省级政府的积极性，发挥地方政府的作用，做到中央、地方两手抓，上下协调，分工进行，完善学位授予权的管理机制。

2. 建立学位授权监督和评估机制，进一步完善学位授予权的外部管理机制

美国的认证评估机制健全，认证评估机构参与学位授予权的管理，与政府共同承担责任，并对享有学位授予权的单位和学科进行监督与评估。在我国，高等教育的认证评估工作完全由政府部门管理，严格意义上的中介评估在我国还没有得到实施，而且各培养单位对评估还存在被动应付的心态，评估手段尚未能更好地发挥作用，进一步完善学位授予权的管理机制。

我国应该建立起行政监督、社会评估、培养单位自我评估相结合的监督保障机制，除加强学位主管部门的监督之外，还要委托专门的社会评估机构主持评估活动，以保证评估的专业性和中立性，并发挥社会监督的作用，对那些不合格或存在问题的培养单位及时进行整改，在规定的期限内仍未合格者，暂停或撤销其学位授予权。

3. 严把质量关，杜绝形式主义和弄虚作假

美国认证评估机制完善，除了机构设置从内到外比较齐全，评估时限的设置及实施也很到位，评估质量较高。新闻媒体对教育评估的跟进，使得评估工作具时效性和动态性，客观的评价维度很大程度上杜绝了“掺假”行为。自2003年起，我国教育部确立并实施五年一轮的评估制度，目前已经顺利完成了对500多所本科高校的评估，评估工作较以前有很大进步；但不排除部分院校兴师动众,影响正常教学秩序，超标准超规格接待评估专家，在材料上弄虚作假等。此类现象的存在为评估工作制造了困难，评估工作应杜绝形式主义和弄虚作假，力争做到评真实、评水平。

（作者单位：衡水学院教育系）

责任编辑 邓明茜