资源型地区当政富人执政行为规范化研究

张志蓬　冯耀明

摘 要：近年来，在资源型地区的农村中，富人当政成为村民自治实践中的一个新趋向，他们在给农村经济社会带来积极作用的同时，由于其执政行为的功利性、随意性和滞后性，也引发了诸如贿选、上访、当“官”不理政、贫富差距拉大等一系列社会问题。因此，应通过加强教育和培训、发挥大学生“村官”的作用、运用制度来管理等途径规范当政富人的执政行为，从而为社会主义新农村建设营造良好的政治生态。

关键词：新农村建设；资源型地区；富人当政；执政行为

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０1－0042－05

社会主义新农村建设需要稳定的农村社会环境和不断扩大的农村基层民主建设作支撑。村委会作为基层群众性自治组织，在建设社会主义新农村的过程中肩负着带领村民致富、维护农村社会稳定的重要历史使命。按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求建设社会主义新农村，是党中央和国务院在全面建设小康社会进程中做出的重大战略部署。党的十七大指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”因此，规范农村“两委”的执政行为，充分发挥其示范带动效应，既是村民自治和基层民主实践的客观要求，也是巩固党的执政基础的重要一环。

一、当政富人执政行为现状

据调查，当政富人大多具有较高的思想道德素质、科学文化素质和政治社会素质，具备良好的经济头脑，有较强的能力帮助村民致富。同时，当政富人一个显著的特点就是还具有足够的政治头脑，如对“立党为公、执政为民”的宗旨意识有一定的认同，对科学执政、民主执政、依法执政的执政要求有一定的认知。种种迹象表明：当政者与富裕者存在着某种正相关性。在笔者参与的调查中有“3个80％”足以说明问题：有80%的当政者属于富人阶层，有80%的村民对富人当政表示支持或满意，有80%的村干部属于“一肩挑”（就是村主任和村支书由一人来担任）。近年来，富裕人群对竞选村干部表现出了极大的热情，尤其是在资源富集的地区更是达到了前所未有的程度。尽管富裕人群的参选动机极其复杂，但是有一点似乎是肯定的，即利益的诱因是主要的：无论是谋求更大的经济利益，还是谋求更大的政治利益或社会地位。这也符合政治社会学的一般原理：伴随着人们经济上的富裕必然是政治上的诉求，伴随着人们对经济资源的占有和支配必然是对政治社会资源的渴望和主张。富裕人群的这种参选动机是影响他们当政后具体执政行为的深层次思想根源。

当政富人的执政实践体现出一定的局限性。一是执政行为具有强烈的功利性。发财致富、挣钱创收成了执政的首要甚至是唯一目的，以致于忽略或冲淡了当地教育、医疗、卫生、科技、文化事业的发展。农民固有的小农意识、狭隘眼界、本土习惯、保守思维与长期以来积压已久的不甘贫穷、求富心切的心理相结合更是强化了这种急功近利的行为。在这种功利心理和行为的影响下，有些富人当政的资源型农村，物质的富有与精神的贫困形成了巨大的反差。二是执政行为具有很大的随意性。当政富人身上有着鲜明的家长制作风，在乡规民约和国家法律之间常常难以取舍，一朝大权在握便很容易独断专行，轻易决策，武断行事，朝令夕改，虽然对法律、法规、制度、原则也心存畏惧，但只有法制观念没有法治精神，崇尚个人英雄主义，人治味道浓厚。三是执政行为具有一定的滞后性。由于地理上远离中心城市，信息相对封闭，交往不够发达，先是上面的信息不能及时到达，继而在理解上采取实用主义的态度，最后是在落实环节打了折扣，特别是对一些没有硬性规定的软任务，譬如公益性事

业，更是听之任之，带有明显的惰性和抗阻力。

二、当政富人的心理剖析

据笔者了解，在目前农村的当政富人中，如果说他们确实有自己的执政思想的话（尽管在有些人看来这种执政思想还很不成熟），至少存在着以下几种：

（一）“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的朴素理念。执政富人身上有着鲜明的时代感和强烈的使命感，也有着足够的责任心和忧患意识，往往能比别人站得高看得远。他们身上既有浓厚的传统文化根基也有明显的现代文化元素。一方面，他们恪守“干部干部先干一步”的人生信条，在为人处事、待人接物上不把自己混同于普通老百姓，通过自己的人格魅力和道德力量来影响和感染群众，使村民心悦诚服地愿意在他的带头、带动、带领下共同致富，建设社会主义新农村；另一方面，他们也不乏民主、平等、竞争、法治、人权等现代意识，他们本人有能力、懂管理、会经营，全然就是现代农民的代表，他们还具备了一定的世界眼光和战略思维，从事公共事业的奉献精神和责任意识，以及同类人中少有而对政治家和国家公务员来说必备的政治才能和政治抱负。如在对艰苦奋斗的理解上，他们既没有停留在过去革命战争年代的那种一不怕苦、二不怕死精神的机械复制层面上，也没有停留在社会主义建设时期那种干部与群众同吃同住同劳动的简单照搬层面上，而是与时俱进，把艰苦奋斗更多地看作是一种在处理复杂矛盾、面对各种困难、解决疑难问题时应有的精神状态，理解为干部在日常村务实践中一不怕吃亏、二不怕惹人、有所作为、积极进取的一种可贵态度。这一类型的村干部无疑是村民们所期望的，也代表或体现着基层民主和村民自治的方向，理应成为当前干部队伍的主流。在现实生活中，尽管他们在数量上不占多数，实际表现也并非十全十美，甚至还有许多不尽如人意之处，但相比之下，仍可被群众信赖和认可、接受和拥护。

（二）“主观为自己，客观为别人”的市场心态。无庸讳言，市场经济条件下市场主体追求利益最大化的原则以及等价交换的原则，会不可避免地渗政治社会领域，使一些当政富人把从政也看作是一种投资行为。在他们看来，投资总得有回报，他们付出了比常人多的心血和代价，因而得到更多的报酬也是理所当然的。正是基于这认识，他们并不讳言自身的利益追求，甚至他们的行为还带有强烈的功利主义色彩；他们也从不掩饰自己对于财富的渴望，甚至还以能发财致富、致富有方为荣耀；他们也会尽情地享受因富裕而带来的乐趣，甚至不惜利用手中的权力谋求财富和利益。当然，这一切都尽可能地是在谋求村民利益的背景下来完成的，而且客观上他们的行为也确实为村民带来了实实在在的好处，因此只要是在没有明显损害或直接侵害自身利益的情况下，村民们对他们的一些高过常人的哪怕是不正当的收入和垄断性的利益往往都会采取默认和接受的态度。客观地看，这种干群关系至少是一种双赢的结构，符合广大群众的根本利益，虽说这种“赢”有赢多赢少之别，理论上似乎也符合按劳分配与按生产要素分配相结合的社会主义分配原则。但它的底线是必须遵守国家的法律、法规、制度，在不损人利己、损公肥私的前提下谋求个人的正当利益，进而达到人己两利，增进社会大多数人的福祉。这一类型的村干部目前来看为数不少，在他们身上往往是优点和缺点并存，表现了瑕瑜互见的二重性，村民褒贬不一。就其发展趋势而言，也呈现出难以预见的多面性和不确定性。从执政党建设和加强执政能力的要求来看，各级党委和政府必须正视市场经济条件下日益增强的这种主体意识和个体精神，并加以正确规范和积极引导，使之向更高层次的“人人为我、我为人人”的集体主义境界迈进。

（三）“人不为己，天诛地灭”的极端个人主义心态。如果说“主观为自己，客观为别人”的心态还具有某种程度的合理性成分的话，那么，“人不为己，天诛地灭”的思想无疑就属于极端个人主义的了。现实中有一部分当做富人就属于这种类型，这种人把手中权力看作是谋取个人私利的工具，掌权的直接目的就是获得更大的利益，间接目的是获取更大的权力进而实现更多的利益。“一人得道，鸡犬升天”的旧“官”念在他们心中根深蒂固，“光宗耀祖、出人头地”的习惯思维也很强烈。他们主要或更多考虑的是个人利益、眼前利益和小集团利益，因此而不惜枉法徇私、损人利己、损公肥私，往往造成民怨沸腾。而且一个不容忽视的现象是，这一类人的社会有背景非常复杂：或许曾是吃喝嫖赌、品质恶劣的“赖人”，或许曾是能说会道、精明强干的“能人”，或许曾是有权有势、称霸一方的“强人”，或许曾是改革开放以来最先富裕起来（姑且不论这种富裕的途径是勤劳致富还是非法致富，富裕的时间是日积月累还是一夜暴富）的“富人”。客观地看，这些人之所以当选，一方面是由于市场经济条件下，村民选举和村民自治是综合实力的较量，是多种因素共同作用的结果，而这些人往往在某一方面或某几方面具有一些“优势”；另一方面是由于一些地方的政治生态长期以来不健康，再加上由于分属于“好人”、“庸人”、“穷人”、“弱者”阵营的绝大多数村民出于寻求“赖人”、“能人”、“富人”、“强者”阵营预以保护自己的依赖心理作祟，就使得这些人的当选成为“顺理成章”了。在今日农村，“能人政治”已取代了“好人政治”，并成为社会的主流政治心态，“要想富，当干部”已成为不少人的人生信条。

在上述情形之下，难免会形成占人口绝大多数的穷人阶层、弱势群体与占人口极小部分的富人阶层、强势群体的两极分化和对峙，如果执政方式单一、执政水平不高的状况一时得不到改变而一味地采取以强凌弱的高压态势，势必会造成尖锐的干群矛盾。这种情形的延续必然使政治生态受损和恶化，而其危害是十分严重的：它会使村民对中国共产党执政权力的合法性产生动摇；对包括村干部在内的各级领导干部的不信任感加强；对以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的民主政治建设失去信心。这一切终将使其对政权产生疏离和不信任、对现实政治漠不关心，产生政治冷淡和政治虚无主义，而这又进一步成为滋生少数人滥用政治权力的土壤。所有这一切都不利于社会主义民主政治建设。

三、规范当政富人执政行为的对策

思想是行动的先导，思想的高度决定行为的向度和力度。在一定意义上，当政富人的执政行为是他们执政思想的集中体现。通常情况下，执政者有什么样的执政思想就会有什么样的执政行为，反过来说执政者的执政行为又体现着一定的执政思想。就资源型地区来说，在党的富民政策指引下，在村干部的直接带领下，改革开放以来他们充分利用丰厚的资源，使当地的经济得到了飞速的发展，人民生活水平空前提高、物质财富迅猛增长。与此同时，环境污染、资源浪费、生态恶化的现象也日益严重，经济发展与环境破坏之间形成了巨大的反差。究其原因，是因为一个时期我们事实上走了一条“先污染后治理”的发展老路，抱着有水快流的想法，采取了杀鸡取卵、竭泽而渔的手段，换取了经济的一时增长，现在看来这是一种极其愚蠢的短视行为。在全面贯彻落实科学发展观的今天，资源型地区的任务尤其艰巨，科学发展观对于资源型地区的意义也显得尤为必要和重要。从可持续发展、科学发展的要求来看，如何处理经济发展与环境保护二者之间的关系，实现资源型地区人口、资源、环境的协调发展，建设资源节约型和环境友好型社会，走生产发展、生活富裕、生态文明的文明发展道路，已成为当务之急。对此，资源型地区当政干部必须有清醒的认识，要树立正确的“资源观”：一方面，煤铁等矿产资源都属不可再生能源，因而应坚持保护与开发并重的方针，合理开发，有效利用，提高资源的利用率；另一方面，大力发展清洁能源和可再生能源，以为将来资源枯竭时的出路；同时还应认识到，只有人才资源才是第一资源，大力开发人力资源，形成尊重知识、尊重创造、尊重人才、尊重劳动的良好风气，努力营造人人想干事、人人能干事、人人干成事的社会氛围。

对策之一：应加强对“两委”干部的教育和培训，不断提高他们的素质和能力。

由于种种原因，农村“两委”干部整天忙于事务，无暇他顾，更谈不上抽出时间来专门学习。虽然实践的过程也是学习的过程，但它容易使人陷入事务主义或经验主义的泥潭而不能自拔，容易犯“只顾低头拉车，不顾抬头看路”的方向性错误。因此理论的学习也是必不可少的。学习的内容包括国际时势与政治、中国特色社会主义理论、经济常识和法律常识、科技知识和管理知识等等，通过学习要重点吃透和把握党和国家关于“三农”问题的大政方针，提高驾驭市场经济的能力和领导群众共同致富的能力，增强处理复杂利益关系和应对各种突发事件的本领，从而对经济发展、社会发展和党的建设有一个规律性的认识。各级党委和政府应采取“走出去”与“引进来”相结合的方式，定期组织“两委”干部到党校、行政学院、干部学校接受培训，到东部沿海发达地区的农村参观考察，到先进的厂矿企业和新农村建设示范村学习经验，也可利用国家推行的科技、文化、卫生“三下乡”活动，在田间地头、农家小院、农技小屋，现场学习具体而实用的知识，还可通过远程教学、网络媒体、报刊杂志、电视电台等现代化手段，足不出户地了解自己所需的各种知识。应建立严格的培训学习制度，如对新任的村干部要统一进行任前集中培训，续任的村干部也要定期受训，平时村干部也应因地、因时制宜地开展学习活动，并明确学习时数。通过学习和培训，要使他们认识到学习是人生的常态，在知识经济、信息社会的今天，科技日新月异，不学习就会落伍，就会被时代和社会所淘汰。变“要我学”为“我要学”，变“被动学”为“主动学”，使干部的教育培训收到事半功倍的┬Ч。

对策之二：应充分发挥大学生“村官”的作用，尽可能地实现他们与当政富人之间的良性互动和优势互补。

现实表明，“两委”干部多实践经验少理论知识，大学生“村官”则多书本知识少实际经验。选派应届毕业的优秀大学生到农村去担任“村官”，是党和政府为充实社会主义新农村建设中急需的紧缺人才、加快新农村建设的步伐、缓解因经济结构调整和高校扩招等因素带来的大学生就业难问题而采取的一项重大举措。大学生到农村任村委会副主任、村党支部副书记，或村主任助理、村支书助理，全面参与所在村的村务管理和日常工作，直接分管一项或几项村级事务，对大学生来说，既可以零距离地观察和体验改革开放以来农村社会的巨大变迁，也可以从农民和基层干部的身上学到许多书本上没有的东西，更为实现自我、变革社会、历炼人生提供难得的机会和舞台；而对于原有的村干部来说，大学生的青春朝气、进取精神、竞争意识和专业技能可以极大地优化领导班子的年龄结构和知识结构；弥补原有村干部的教育欠缺，使村领导班子的整体人文修养、科技水平、管理理念、民主法治意识甚至精神风貌都有明显改善。可以设想，如果每位大学生村官都尽可能地发挥了自己的才能并使自己也得到了锻炼和成长，而每个村干部也都能尽职尽责地做好自己的本职工作，那么必将有力地推进中国农村社会经济发展和政治民主化进程。

对策之三：应加强管理，通过制度创新来规范当政富人的执政行为。

一是要降低“两委”干部尤其是“一把手”权力的“含金量”，权力下放，还政于民。据了解，在当政富人的执政实践中，之所以会出现诸如违法乱纪、中饱私囊、为富不仁等现象，一个主要原因是“一把手”的权力过大而又缺乏行之有效的监督。譬如在土地的征用、批租方面，矿产资源的承包、开采方面，村办企业的管理、收益方面，大型基建项目的招标、建设方面，“一把手”都有着决定性的权力，而这些权力的背后往往隐藏着巨大的经济利益。由于这些权力缺乏足够的制约和监督，因此，极易在行使的过程中产生腐败现象。正如政治学规律表明的那样：权力一旦失去监督必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。党章明确规定，民主集中制是我们党的根本组织原则。在实践中，许多干部往往是重集中环节、轻民主环节，甚至好多时候是只有集中没有民主，使民主集中制流于形式，或者成为“一把手”说了算的工具。主要的解决办法就是要适当减少或分散“一把手”的权力，增加或强化“两委”的集体┤力。

二是要加大村务公开的力度，确保权力在阳光下运行。结合《政府信息公开条例》，按照以公开为原则、不公开为例外的要求，切实解决政务公开质量不高、流于形式、只公开办事程序不公开决策过程、只公开一般政务不公开重大事项等问题。凡涉及群众利益和公共政策的事项，一律公开办事的人员、职责、时限、程序、条件等内容，提高透明度。广泛采用电视、广播、报纸、网络等载体进行信息公开，使公民、法人和其他组织能够更方便、更快捷地获取和使用公共信息资源。广泛推行领导班子实绩公开、述职公开、评议公开等方面的公开制度，特别是对涉及财务和重大事项的公开应做到经常化，至少半年或一年公布一次，以切实保障群众对村务的知情权、参与权、表达权和监督权。

此外，还应妥善处理乡镇党委与村支书之间、乡镇政府与村主任之间的关系，乡、村权力部门应通过建立责任制、签订责任状、确立责任人来明确各自的责、权、利关系，并实行严格的干部问责制。通过处理不负责任的人，追究不负责任的人的责任，使所有的干部都负起责任来，从而强化干部的责任感和危机感，使各项工作落到实处。要避免出现上冷下热、上活下死、中层梗阻、基层板结的不良局面，乡镇党委和政府既不能吃拿卡要、以上压下、人为设障，也不能放任自流、失之于宽、失之于软，而应积极引导村民通过自治来实现对村级人、财、物的管理，并逐步走上制度化、规范化和法治化的轨道。

三是建立和完善落实的长效机制，增强村委会的执行力。在我国中央、省、市、县、乡五级行政管理体制中，乡村一级是最低层级也是基础层级，它做的是一线的工作，直接面对的是基层群众。所谓“基础不牢，地动同摇”，无论是党的基层民主建设和基层政权的巩固，还是全面小康社会的建成和国家现代化的最终实现，都离不开乡村一级长期细致、扎实有效的工作。而要做好这些工作，村干部的地位和作用非常关键，不可或缺。在一定意义上可以说，村干部是党和政府的形象代言人，他们的言行举止直接影响着党的威信和政府的形象。

我国的改革开放和现代化事业，重在建设，贵在落实。乡村一级的主要任务就是抓落实。把党和国家的路线、方针、政策贯彻落实到最基础的群众中，换句话说，也就是把党的执政理念、执政水平转化和体现为人民群众的现实利益。离开基层这一环节的努力，没有坚强的执行力和抓落实的长效机制，再好的蓝图也是空中楼阁，再好的思路也是望梅止渴。

强化落实机制，具体来说：

1．严把入口关，畅通出口关，注重每一关。严格按照《村民委员会组织法》的要求，健全选举细则，力争把有文化、懂经营、会管理的新型农民，把有责任意识、大局观念和奉献精神的现代农民选拔到领导岗位上来；任职期间组织部门要加强管理、积极引导并定期开展教育培训工作；同时还要创造机会，如从中选拔部分人员进入乡镇一级担任公务员，为优秀村干部搭建更加广阔的发展平台。

2．建立抓落实的用人导向机制，把抓落实作为衡量干部能力和水平的标准，真正做到让真抓实干、作风优良的干部受到重用，让作风漂浮、不干实事的没有市场，让办事拖拉、不讲效率的感到压力。

3．要建立抓落实的目标考核机制，定期报告重大项目和重点工作落实情况制度，加大抓落实的公开化和透明度，把全村的重点工作、重点工程、重大项目由谁负责、完成时间、达到标准，向社会公布，让媒体和群众予以监督。

4．培育社会组织，加强社会管理，发展农村社会事业。虽说村长是“一村之长”、村支书是“党员之首”，由他们所代表的基层政权是党的全部政权的执政基础，他们在新农村建设中的示范带动效应也非常明显。然而，这绝非是农村社会的全部，“五有”社会的建设者和受益者无疑是广大城乡居民，农业产业化、农村城镇化、农民现代化是要靠全体村民不断付出汗水心血才能真正完成，村民自治和基层民主建设也有赖于广大村民参政议政和民主政治意识的觉醒才能最终走向成功，中国式现代化的实现更是需要八亿农民脱胎换骨，成为一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民；如果把希望仅仅寄托在一二位村干部身上，既不现实也无益处。

因此，我们在农村应大力培育中介组织，加强社会管理，发展公益事业。鉴于资源型地区人口流动大、外来务工人员多、村办企业发达的特点，应通过组织农民工协会来维护农民工的权益，发展工会组织来保护职工利益，成立红白理事会、民间文艺团体以方便群众生活，建立针对妇女、儿童、老人、残疾人、困难家庭等弱势人群的社会保障机制，鼓励由有一定威望的老干部、老党员、老族人组成议事机构以实现对村政的参政、议政、评政和督政等。

［责任编辑：段志超］