陕西试水“考官”新体系

罗　成

事实上，对过去考核办法的重大修改，不仅是方法上、技术上的改动，而是对整个考核体系的一次完善。

转变

岁末年初，西安索菲特人民大厦，这座陕西政治地标，再次迎来“庄重时刻”。

1月5日，一年一度的陕西“目标责任考核”在此启动，毫无疑问，它是今年陕西“两会”前后最重要的政治事件，它将决定全省市（区）政府和省级部门过去一年的“政绩”，甚至是官员的命运。

当天，作为此次目标责任考核的“考生”之一，陕西省委政法委首个步入“考场”接受测评。

在大厦会议室内的主席台上，陕西省委常委、省委政法委书记宋洪武及陕西省考核办第五小组领导正襟危坐，陕西省委政法委副书记郭明，就2008年度省委政法委目标完成情况，向台下的55名“考官”进行汇报。

这55名“考官”，其中35名为省委政法委的工作联系单位代表，20名为省委政法委的处级干部。

记者在现场看到，来自省委政法委工作联系单位的“考官”代表，在“省直部门工作公众满意度服务对象民意调查表”上，对陕西省委政法委进行了公众满意度服务对象民意调查。

这项调查的主要指标涉及履行职能、依法行政、办事效率、服务态度、作风形象及廉政建设等方面。

与此同时，另外20余名“考官”也在履行自己的职责，这些来自陕西省委政法委内部的处级干部在“领导班子年度考核民主测评表”与“领导干部年度考核民主测评表”上进行评价和打分。

“领导班子年度考核民主测评”主要涉及的内容包括领导班子的思想政治建设、领导水平、工作实绩、反腐倡廉、完成重点目标任务等5个方面。

而对“领导干部的测评”主要围绕政治素质、领导能力、工作实绩、工作作风、廉洁自律等5个方面。

此刻，宋洪武和郭明两人，不仅是官员，而且还是“考生”。

对于上述后两大项目的测评，即对“领导班子年度考核民主测评”和“领导干部的测评”，是陕西实施目标责任考核两年来首次引入，连同随后进行的“目标任务考核”，这三大考核，如今，在陕西官员的词汇里，被看做“三位一体”体系。

大约一个小时后，这55名“考官”手持的三张表，被无记名投入票箱，大会结束后，该票箱直接由陕西省考核办第五组的工作人员提走。

记者注意到，与去年的考核比较，今年的现场氛围和“考生”的心态更加成熟。现场的一位“考官”告诉本刊记者，“对考核的程序和项目都比较熟悉”。

同时，该“考官”告诉本刊记者，“去年的考核大会现场气氛严肃，参会人员神情庄重，当时单位从上到下高度重视，让大家切实感觉到了压力”。2007年目标责任考核中，陕西省委政法委获得优秀。

据了解，工作报告大会结束后，在接下来的两天时间，考核办第五组的工作人员将进驻陕西省委政法委，按照社会评价、个别谈话、查阅资料、实地考察、综合分析、申报专项加分指标审核等程序对陕西省委政法委再次进行考核。

就在对陕西省委政法委被考核的同一天，陕西省考核办兵分几路，分别对省政协、省建设厅、省水利厅开展考核工作。与此同时，对全省10个市（区）和其余省直部门的考核也随之展开，考评结果将于今年2月底左右公布。

新一轮的“大考核”，来源于之前公布的《关于促进科学发展的年度目标责任考核暨领导班子和领导干部考核评价试行办法》（以下简称《试行办法》）。

此《试行办法》公布后，在陕西政坛受到了极大关注，实行年度目标责任考核、领导班子和领导干部考核评价、党风与廉政建设考核合而为一，形成了“三位一体”的考核考评体系，这在全国属于首创。

第三方意见

近两年，在整个中国，地方“考核官员政绩、评价政府绩效”，这两个政治生活中的关键环节正在悄然变化。

据媒体报道，目前有1/3的省份不同程度探索开展了政府绩效评估工作，而且模式各有特色。

但陕西出台的考核办法，不仅结合了中央的宏观政策，更融入了陕西党代会、省两会的重要精神。

新出台的《试行办法》，不仅将考核人和事，同时，也是一名“被考核者”。

2008年11月28日，陕西省委常委会审议并原则通过了该《试行办法》。陕西考核领导小组办公室副主任王德民告诉记者，此办法出台前，省考核办先后召开座谈会23次，共修改了25次。在几次考核办主任会议初审时，甚至“一段一段地讨论”，字斟句酌。

就在《试行办法》被通过的前两天，该草案依然放在省委书记赵乐际，省委组织部部长、省年度目标责任考核领导小组副组长兼办公室主任李锦斌两人的案头。

如果说，这项重大举措是一艘船，那么，掌舵的人一定是赵乐际。“没有省委书记主导，这么大的考核工作，几乎不可能展开，更不可能有成效。”一位组织系统官员曾告诉本刊记者。

一年多前，赵乐际开始主政陕西。当时，给陕西带来的不仅是一位新的省委书记，而且还有先进的治省经验。就在当年6月，陕西便开始研究制定“目标责任考核”。

这一“破天荒”的举措，让当时任上的各级官员倍感压力。一些官员私下把赵乐际书记比作为“考核书记”。而当这一重大举措落到陕西省委组织部时，一些官员把省委组织部形容为“省委考核部”。从第一年“目标责任考核”到今天的第二次，陕西省委组织部几乎调集了省内组织系统的多数优秀干部和科员。

如今，陕西省委组织部除了日常的“中心工作”，其余大多数精力便花在“考核”工作上。

陕西省社会科学院政治研究所副所长郭兴全告诉本刊记者，两次制定考核办法，省考核办非常尊重第三方意见，尤其是专家学者的建议。

郭曾因一项关于党政领导干部考核的课题研究，得到省委书记赵乐际的重视。于是，郭有幸以专家的身份，被邀请参与制定2007目标责任考核办法的制定研究工作。当年的6月，郭和他的研究团队在临潼进行了三周的封闭式研究。

据了解，类似这样的研究，在2008年的《试行办法》研究当中，其专家团队更是覆盖多个领域，从而，才最终得以形成了国际、国内和省内考核工作开展情况的三大调研报告。其中吸取了欧盟国家政绩考核指标中的制度安排和制度创新内容。

由于现实情况，郭所在的团队一部分成果，在2007年的“目标责任考核”中没能用上。“当时觉得很遗憾。”郭说。

一年后，郭兴全欣喜地看到新的《试行办法》时发现，当年，那些没有用上的成果现在基本上都采纳了，比如加大对民生的考核、重大创新成果评估加分考核等。

郭向本刊记者回忆，在研究“重大创新成果是否加分”的问题上，起初，官员和专家的意见不一致，官员认为，“政府的工作就是上头让你怎么做你就怎么做，创新不太切合实际。”但郭等多位专家坚持，“创新不仅是在重大成果方面，更应该在工作思路、方式方法上。”

之前，一些地方官员向郭诉苦，“无论怎么努力，但就是赶不上条件好、基础好的地方”。因此，郭等专家认为，政府和官员的考核如借鉴高校评估中的创新考核方式，会更加公平。

最终官员接纳了这建议，“实行重大创新成果评估加分是新的考核办法的亮点之一。”王德民说。

新旧对比

这份长达28页的《试行办法》，共7章40条，后几页还配套了目标责任考核指标分值和加减分办法两个附件。

长期关注陕西省内政情的一位省委党校研究人员在电话里告诉记者，新的考核办法更加符合科学发展观的要求，符合我省实际。

实际上，新办法起草中，除吸纳去年一些成熟经验外。框架、指标、分值以及方法制定上几乎是另起炉灶。

新的《试行办法》，纳入了领导班子和领导干部考核考评，这在过去，是省级层面的一个弱项，考核结果运用也几乎属于盲区。

事实上，对过去考核办法的重大修改，不仅是方法上、技术上的改动，而是对整个考核体系的一次完善。尤其是“三合一”的考核办法，一改过去工作考核、干部考核、廉政考核“单打独斗”、“交叉重复”等问题，还弥补了以往干部考核不透明、不反馈、不兑现等问题。

记者还注意到，新考核办法不搞实施细则，以一个办法、两个附件的“一主两附”为主，“避免了程序繁杂、节约成本，同时，防止考核工作中存在的形式主义和教条问题。”考核办的一位工作人员告诉记者。

同时，《试行办法》还首次把杨凌示范区单列出来，重点考核农业科技示范效应。这样，全省总体形成市（区）、党群、政府工作部门、政府直属机构和事业机构四个考核方阵，体现了省上“各市看发展，杨凌看示范，部门重看保障”的思路，解决了过去“一刀切”的问题。

考核办法另一个令人耳目一新的特点，是对民意的尊重。《试行办法》第一次把公众满意度民间调查纳入考核范围，规定由省统计局负责在各地群众中对各市（区）工作公众满意度进行调查。

省统计局提供给本刊的数据显示，这次调查按照各市（区）当地人口数量的万分之三比例抽取调查样本，将在11个市（区）共随机抽取11205个样本，截至2008年12月22日，已经收集调查样本近9000份。

这使考核从传统的“官评官”，转变为“民评官”，总体形成了“两代表一委员”评价、民意调查和服务对象测评相结合的民主测评方式。

本刊记者注意到，“民评官”没有被应用到省直机关，而是由省直机关工委从其下级单位、工作联系单位、服务对象中采取随机抽样的办法调查公众满意度。

可见，其民主公开范围和级别在一定程度上受到了限制。

对比这两年的《试行办法》，还出现了一新的提法，比如超额完成任务以及对全省发展贡献率的加分办法，这有效地解决了以往存在的激励不足、导向模糊和拉不开档次的问题。

另外，为了防止考核“作弊行为”，今年开始赋予考核组较大的自由裁量权。比如考核组有“对群众反映突出的问题，采取专项调查、数据核实、委托审计等方法进行核查”的权力等。

显而易见，这些授权，有利于强化考核的威慑力。

干部使用问题

《试行办法》触及了“深水域”。

“这是深化干部人事制度改革的重大突破。”无论是官方还是坊间，这是大多数人给出的评价。

《试行办法》明确规定，领导班子考核结果一般按照单位年度目标责任考核等次确定，同时还规定目标责任考核在党政正职考核得分中占80%，其他领导干部占70%。

显而易见，给出这样高的比重，就是要体现以实绩论英雄。

分析《试行办法》还会发现，对领导班子和主要领导，以及班子成员考核有所区别、各有侧重，杜绝“平均主义”。

但新的《试行办法》同时规定“领导班子被评为较差等次的，领导干部均不得评为优秀等次”。“由此可见，领导班子考核和领导干部考核又有明显的‘连带关系”郭兴全说。

记者还注意到，从今年开始，考核工作不再设置经济奖励。而是突出考核结果在干部使用上的运用。郭兴全说，这一点对官员影响更有实际作用。

目前，省考核办正在建立考核工作数据库，专门保存每年度被考核对象的各种数据。这项数据库及时移交省委组织部，作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培养、奖惩的重要依据。正县（处）级领导干部考核结果也要报省委组织部备案。

新的《试行办法》规定，领导干部连续三年被评为优秀等次的，在选拔任用时予以优先考虑。拟提拔任用的领导干部，考核等次必须为称职以上。

另外，年度目标责任考核排在末位的单位，领导班子要向省委写出书面报告，分析原因，提出限期整改意见。连续两年排在末位的单位，对领导班子进行适当调整；年度目标责任考核和领导班子考核被评为较差等次的，对主要领导采取免去现职、调离、改任非领导职务等措施进行组织调整，班子其他成员两年内不得提拔任用。

领导干部被评为基本称职等次的，对其进行诫勉谈话；被评为不称职等次的，免去现职、改任非领导职务或降职使用。

这些都是今后干部选拔任用的“硬杠子”，没有丝毫余地。

“考核是拿工作成绩说话，只要你做出了实实在在的成绩，就根本不用担心考核过不了关。”省考核办负责人说。

酝酿长效机制

即便新的《试行办法》出台，但面对的新问题、新挑战依然存在。

“经过这次修改，考核办法相对比较成熟，但还不能说是尽善尽美，具体效果还要放在实践中检验。”主持《试行办法》起草的省考核办一位副主任说：“一些地方还需要进一步完善，尤其是建立考核推动科学发展的长效机制还需要深入研究。

“要用科学发展观统领考核工作，要着眼于形成长效机制”，这是去年11月28日的省委常委会对考核工作提出的新要求。

围绕长效机制的建立，省考核办提出了四个集中方面的问题：一是领导干部个人考核需要进一步量化，机关考核中如何突出客观考核、弱化人为评价的问题；二是指标需要进一步体现区域特色和职能差异；三是民意调查等创新工作的操作程序还需要不断完善；四是专项重点指标的考核评价体系还需要配套建立，尤其超额完成任务加分如何更科学、更公平，计算方法如何更全面、更精确、更简捷。

对长效机制建立的问题，省内一些研究人士也有不少看法。比如今年要充分考虑到地震灾害、金融危机等因素对经济的影响，对年初下达的有关任务应该有所调整。对于汉中、宝鸡等地震重灾区应调减增长任务，增加恢复重建考核指标。对一些厅局增加应对危机，争取项目的考核指标。

在加分、减分方面，一些一线考核工作人员认为，在计算方法上、相关认定上还比较模糊，弹性较大。

一些厅局负责考核工作的领导提到，去年考核时，一些单位搞得兴师动众、排场很大，影响很不好。防止就考核抓考核以及铺张浪费、形式主义、弄虚作假、遮丑护短等问题。

也许正如郭兴全所说，“任何新鲜事物都需要一个过程。”

（王建对本文亦有贡献）