新农村建设与大学生村官政策

吕洪良　吕书良

摘 要：截至2008年2月底，全国共有28个省、市、自治区启动大学生“村官”计划，其中17个省、市、自治区启动了村村有大学生“村官”计划。实行大学生村官政策，有利于优化村级班子、健全村级治理，有利于培育新型农民、促进农村经济发展，有利于构筑人才高地、促进人才双向流动，有利于增加就业渠道、缓解就业压力。要不断改进和完善大学生村官政策。

关键词：新农村建设；大学生村官；村官政策

中图分类号：F320.1文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0021—04

截至2008年2月底，全国共有28个省、市、自治区启动大学生“村官”计划，其中17个省、市、自治区启动了村村有大学生“村官”计划，仅河南省鹤壁市和平顶山市就共有大学生村官3571名，可以说大学生村官政策已由“星星之火”演变成为“燎原之势”。伴随大学生村官政策在农村的快速普及，如何保证其在新农村建设中的实效性、持续性，将是一个必须研究和解决的关键性问题。

一、大学生村官政策及其演变

1.大学生村官及其政策界定

破解“三农怪圈”，使农村经济走出发展凹地，急需构建新的理念和发展平台。于是，一种新的“知识青年上山下乡”计划——大学生村官计划，应运而生。它为农村送去具有先进科技知识的大学生，提高了农村造血功能，为更好地解决“三农”问题带来了一抹亮色。所谓“大学生村官”是指为优化村级领导班子和增强农村经济发展活力，由政府选派或培养的到农村基层担任村干部的大学生。政府对大学生村官的一系列制度安排以及相关管理、培训考核等机制的总和，称为“大学生村官政策”。各地实施的大学生村官政策各具特色，名称也有差异，有的称为“一村一名大学生计划”，有的称为“一村一名大学生工程”，还有的称为“大学生村官计划”等。大学生村官组织的主管部门和形式也存在较大的差异，基本上可分为两种模式：一种模式是由教育部发起的，一村招收一名具有中专文化水平的青年到高校进行学习培训，成绩合格者授予国家承认的大专文凭，然后回村担任村干部；另一种模式是由当地政府部门面向社会通过一系列的选拔程序，公开招聘具有大专文凭以上的大学生到农村担任村官。

2.大学生村官政策的演变

从1995年起，大学生村官政策已经走过了十多年历程。尽管从全国看大学生村官政策呈多样性表现，但作用机理却有相通之处。根据不同阶段大学生村官的特点，可将大学生村官政策归纳为萌芽、发展和普及三个阶段。萌芽阶段（1995年～2001年）。大学生村官政策的萌芽，可以追溯到1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”，此后，1999年海南省、浙江宁波市、河北怀来县，2000年浙江宁波慈溪市，2001年辽宁省，均出台了引导大学生到农村工作的相关政策。这个时期的大学生村官政策安排还很不完善，规模很小，在全国零星分布，整体社会影响力也很小，总体来说大学生村官政策处于萌芽阶段。但虽是摸索前进，却为大学生村官政策在全国发展开创了“先河”。

发展阶段（2002年～2005年）。伴随着社会各界对“三农”问题的日益关注，以及大学生就业难的问题逐日突出，大学生村官政策在全国得到了普遍认可并得以推广。2002年河南省鹤壁市淇县“试水”大学生村官政策，成功后乘势推广，2003年便迅速在全市铺开；2003年河南省平顶山市开始轮番空降大学生村官。此外，2003年四川省广安市、新疆维吾尔自治区呼图壁县，2004年四川省广元市、四川省宜宾市、云南省广南市、湖北省谷城县，2005年吉林省、陕西省、上海市、成都市等也推出了较完善的一系列政策方案，而且实施规模较大。这一时期的大学生村官政策运行机制已相对完善，各地实施的规模以及社会影响力都比较大，在提高农村干部整体素质、促进农村经济发展、稳定农村社会环境等方面取得明显成效。

普及阶段（2006年至今）。自中共中央发布《关于积极引导大学生到基层就业的意见》后，全国大部分省份开始制订大学生村官政策和大学生村官推广计划。截至2008年2月底，全国共有28个省、市、自治区启动大学生“村官”计划，其中17个省、市、自治区启动了村村有大学生“村官”计划。这一阶段的大学生村官政策主要呈现两个明显特征：第一，大学生村官队伍迅速壮大。据不完全统计，目前全国共有28个省、市、自治区正在实施大学生村官政策，共计有57876名大学生村官，并且按照各地政府的推广计划预计到2010年将突破20多万人。第二，大学生村官政策运行机制比较完善。主要表现在已形成较为完善的选派机制、培训机制、日常管理机制和退出机制，一些地区还成立了专门的执行机构，比如河南省平顶山市和鹤壁市成立市、县、乡三级大学生村官管理办公室。2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到村任职工作，大学生“村官”工作进入一个全新的发展时期。

二、大学生村官政策取得的主要成就

1.优化了村级班子，健全了村级治理

目前农村基层干部队伍中，存在着年龄老化、文化层次低、接受新鲜事物能力差、思想观念跟不上社会新形势、新格局的发展要求等现象。大学生村官年纪轻、有知识、有文化、有闯劲，思想解放、头脑灵活，充实到村级班子后，有利于逐步把以往农村干部“大老粗”的形象向“知识型”转变，培养和造就出具有现代管理理念和现代农业科技知识的新型农村干部队伍。而且，他们综合素质较高，有较强的法制观念，能够依法办事，从而有利于促进村级组织的民主化、法制化建设。他们充实到村级干部队伍后，使村级领导班子年龄结构、文化结构、能力结构有较大程度的优化，一定程度上激发了村级组织的活力。例如，鹤壁市共有1018名大学生村官，平均年龄为28.3岁，充实到村级干部队伍后，使全市村干部的平均年龄下降了6.5岁，大专以上学历比例从3.41%提高到了16.54%。再就是大学生村官能够结合本村特色，充分运用自身专业技能，以崭新的视角，高起点谋划本村长期发展规划，一定程度上提高了村级组织的决策水平和决策执行水平。

2.培育了新型农民，促进了农村经济发展

大学生村官是新思想、新文化、新技术的载体，他们到农村工作后，其“言行举止”与农民传统保守的思想观念发生碰撞，擦出了火花。他们带领农民搞畜牧养殖、种植反季节蔬菜、发展订单农业等，让农民尝到了靠新观念务农、新技术种田、新产业致富的甜头，强化了农民的科技意识。通过举办农业知识讲座、开办夜校等多种方式提高农民的知识和科技水平，培育了有文化、懂技术、会经营的新型农民。据不完全统计，截至2008年2月，鹤壁市大学生村官共举办实用技术培训班670多期，培训农民群众1.8万多人次。大学生村官能够把自己学到的专业知识运用到经济发展上，全方位审视乡情民意，高起点寻找经济发展出路，在一定程度上促进了农村经济发展。从2002年鹤壁市实施大学生村官政策以来，该市1018名大学生村官立足实际和资源优势，共创办各类致富项目384个，年销售收入近两亿元，吸纳农村剩余劳动力5800多人，促进了农村经济的发展和农民收入的提高。

3.构筑了人才高地，促进了人才双向流动

建设新农村关键要靠人才。长期以来，我国的城乡二元结构使农村成为人才的净输出地，人才似乎只有从农村到城市的单向流动才显得合理，造成了农村人才匮乏的现状。人才困境已成为制约新农村建设的最大瓶颈。大学生村官政策通过鼓励大学毕业生当“村官”，改变了人才单向流动的不合理状况，促进了城乡人才双向流动，搭建了农村人才高地。同时，人才高地容易形成凝聚人才的磁吸效应，有利于吸引更多的人才来农村创业发展。

4.拓宽了就业渠道，缓解了就业压力

近年来，大学生就业压力越加增大，就业形势越加严峻，已经成为社会关注的热点问题。大学生村官政策无疑为大学生就业开辟了新的渠道。面对当前城市严峻的就业形势，一些大学生摒弃了“宁要城市一张床，不要农村一间房”的传统就业观念，充分认识到在农村蕴藏着无数的机会，把到农村就业视为创业的起点。2007年中国人民大学的一份调查显示，虽然57%的毕业生认为，担任“村官”是自己在就业压力下的选择，但仍有24%的人对农村怀有感情、想成就一番事业。可以看出，到农村担任“村官”，一定程度上拓宽了就业渠道，缓解了就业压力。

三、当前大学生村官面临的主要问题

1.待遇标准偏低，工作推动困难

工资待遇水平在较大程度上决定着大学生村官对自身生活状况的满意度。就全国范围来看，仅有一部分经济较发达的地区工资待遇水平相对较高。例如，北京市的大学生村官平均月工资为2500元；其余大部分地区的待遇水平偏低，平顶山市的工资待遇水平基本维持在450元左右，而鹤壁市的更低，基本在250元左右。

大学生村官的工作复杂繁琐，推动艰难。加之村民素质参差不齐，村民观念“百花齐放”，对大学生村官的要求、对农村各项政策的理解支持也就千差万别。调查结果显示，多数大学生村官觉得自己所面临的工作难度很大。同时，大学生村官反映最大的问题是很好的项目和想法因缺乏资金和技术支持而无法付诸于实践。

2.角色定位模糊，身份处境尴尬

“当好党和国家政策的宣传员、村级工作的助理员、村务管理的信息员、农村工作的调研员、科技知识的传播员、农民群众的服务员等”，都是政府和村民对大学生村官期望的形象描述，但大学生村官的具体工作安排，政策却没有明确的定位。据调查，很多大学生村官都反映说，“有的领导说了村官下去要搞经济，有的说要包计划生育，有的说要包信访”，总之角色定位的模糊，使大学生村官普遍感到困惑。多数大学生村官都遭遇处境窘迫、身份尴尬的难题。在大学生村官看来，他们最需要的是一个明确的身份：“我们是什么？如果是农民，可我们没有土地。如果是工人，可我们不享受工人待遇。如果是政府工作人员，可我们没有编制，工资跟他们相差一两倍。”名不正则言不顺，尴尬的身份妨碍大学生村官在农村工作的有效开展。

3.专业技能偏离，前途发展困惑

一些大学生村官的专业技能偏离农村发展的需要，难以有效发挥才干。有不少大学生村官认为，所学知识在农村发挥的作用较低，甚至很低。同时，大学生村官的专业结构很杂，与农村所需错位。人才的所供与农村的人才需求发生了偏离。由于在农村前途发展不明朗，一些大学生村官想离开农村。

四、进一步创新和完善大学生村官政策

1.强化制度与政策创新

“大学生村官”作为新农村建设的一项制度创新，需要突破政策和法律上的障碍，当务之急是建立和完善有效的形成机制、激励机制和退出机制，从制度上创造条件。政策的规范与创新是保证政策的稳定性、有效性和持续性的最基本条件，也是体现政策权威性的重要标志。首先,明确政策的合法性，完善村民自治法，鼓励大学生到农村担任村官，为村官职业化消除政策和法律上的障碍。其次，明确实施大学生村官政策的基本运行模式，提高大学生村官的经济待遇和政治待遇。

2.完善大学生村官选派机制

选派“真才实学、德才兼备”的优秀大学生到农村，是大学生村官计划实施的关键一环。完善选派机制，首先要保证以“公平、公正、公开”的原则，按照严肃、严格的选拔程序，为农村选出真才实学的优秀大学生。要增强选拔过程的透明度，公开选拔流程和结果。其次，要结合本地农村发展对人才需求的实际情况，有针对性地选派大学生村官，以此也可明确大学生村官在未来的农村工作中所要扮演的角色。

3.健全大学生村官培训体系

大学生村官自身素质在很大程度上决定着大学生村官政策的实施效果。大学生村官素质的提高需要高校和地方政府共同努力，尤其是地方政府，要建立全方位的培训机制。具体来说，高校应从以下几个方面努力：第一,加大高等教育改革力度，强化大学生素质教育。第二，定期组织大学生到农村开展社会实践活动，使他们能够深入地了解农村。地方政府应从以下几个方面努力：第一，通过知识讲座、参观学习、经验交流等方式，来提高大学生村官的业务素质。第二，注重对大学生村官的引导。要让大学生村官认识到欲“化”农民必先“农民化”，到农村要踏踏实实做事，谦虚学习。

4.完善大学生村官日常管理和考核

成立专门负责大学生村官管理的机构，完善大学生村官日常管理和考核，协调大学生村官与其所在地的各级政府、村干部以及农民之间的关系，打造大学生村官与外界沟通的平台,使之成为大学生村官的“娘家”，从多方面、多层次、宽领域为大学生村官提供政策性和法制性服务。在保障大学生村官的合法权益的同时，加强对大学生村官工作的监督与考核，健全激励与约束机制。

5.增强大学生村官政策的激励力度

借助市场经济等手段，通过待遇吸引和留住人才，同时为大学生村官创造体现自身价值和实现理想的发展空间。第一，提高大学生村官的经济待遇。在财政允许的范围内，保证大学生村官的待遇水平与当地公务员的待遇水平相当，甚至高于当地公务员的待遇水平。第二，提高大学生村官的政治待遇。按照合法程序推荐优秀大学生村官担任各级人民代表或乡镇一级的团委干部，积极探索从农村基层干部选拔公务员的有效途径。

6.拓宽大学生村官退出渠道

退出机制关系到大学生村官的未来出路，直接影响到大学生村官政策的持久性、稳定性。政府应该结合当地实际情况明确退出渠道，避免盲目地承诺难以实现的优惠条件。具体可采取以下措施：第一,积极探索从优秀的大学生村官中考录公务员、提拔乡镇领导干部的有效途径。党政机关考录公务员可以安排一定比例的名额招收大学生村官。第二，为退出者提供其他服务新农村建设的岗位。比如，支教、支农等岗位。第三，愿意自主择业者，支付其一定数额的“过渡金”。

7.强化配套政策，构筑政策合力

政策组合的优化程度在较大程度上影响着政策的绩效。应采取以下具体措施：第一,出台配套政策，加大对大学生村官工作的支持力度。建立村干部帮带、乡镇领导帮教、县直局委帮扶和联系的“三帮一联”制度，为大学生村干部创造一个创业的良好环境，对大学生村官实行资金和技术上的倾斜。第二，出台优惠政策，解决大学生村官生活中的实际困难，解决他们的后顾之忧，让他们能够安心工作，服务于新农村建设。

8.加大社会宣传力度，营造良好的舆论氛围

政府应该通过各种媒介加大对大学生村官政策的宣传力度，让更多的人认识大学生村官，了解大学生村官，也让更多的人认识到在农村同样能够大有作为，激励更多人才转变就业和创业观念，把更多的目光放在农村。同时，尤其应该加大对在校大学生的宣传力度，他们是大学生村官的最直接来源，对他们的宣传既是前期的一种熏陶和教育，也能激励更多、更优秀的大学生加入到大学生村官的队伍中来。应在高校大力宣传有关大学生村官的先进事迹，使大学生树立到基层工作光荣的观念；应加强大学生村官与在校大学生之间的互动。

参考文献

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责任编辑：浩 淼