县级服务型政府建设中存在的问题及其对策

魏芙蓉　于新恒

摘 要：在我国的服务型政府建设活动中，县级服务型政府建设尤为引人瞩目。因为从某种意义上说，县级政府的改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。分析县级服务型政府建设存在的问题及其产生的原因，提出解决问题的对策，有助于探索并推进我国的县级服务型政府建设。

关键词：县级服务型政府建设；服务型政府建设；吉林省

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0016—05

由于县级政权在中国处于“准”基层政权的特殊地位，县级政府处于“准”基层政府的地位①，因而县级服务型政府建设在整个服务型政府建设活动中，便具有举足轻重的地位。县级服务型政府建设的推进，将有利于促进政府职能转变，有利于实现基本公共服务均等化，有利于促进上级政府深化行政管理体制改革，有利于健全和完善服务型政府的管理机制。从某种意义上说，县级政府改革、创新是全国服务型政府建设的突破口，因此，在当前服务型政府建设中，人们往往更注重研究和探讨如何推进县级服务型政府建设。本文主要以吉林省县级服务型政府建设为例，分析县级服务型政府建设存在的问题并提出改进对策。

一、县级服务型政府建设存在的问题及其成因

（一）县级服务型政府建设存在的主要问题

我国县级服务型政府建设与全国整体的服务型政府建设活动一样，取得了较显著的成就。但是，我们经过调查、研究后发现，县级服务型政府建设还存在不少突出的问题。

1.县级政府职能转变滞后。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。”但是，从县级政府来看，政府的公共管理和社会服务的职能还不到位。一是政府职能的“越位”。一些县政府仍在主导市场经济，专注于招商引资。一些县政府认为投资于私人产品领域见效快，GDP增长明显，政绩好看，而投资于公共产品见效慢，因此不愿意干。特别是一些县政府至今仍在搞乱收费、乱集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围。二是政府职能的“缺位”。一些县政府在发挥提供公共服务这个核心职能方面做的很不到位，对公共服务的投入远远不够。不少城镇职工未能享受社会保险，而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。

2.县级政府对城乡提供的公共产品和公共服务严重失衡。县级政府普遍存在着公共服务供给城乡失衡的问题。特别是一些落后地区的城乡公共服务于新恒，男，中共吉林省委党校教授。

供给严重失衡，农村公共事业发展滞后。一是在教育方面。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。另外，农村教育经费也极其缺乏。农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65．4%的水平。二是在公共卫生和基本医疗方面。改革以前，有85%的农民参加了合作医疗，20世纪80年代后，合作医疗大面积滑坡。经过近些年的努力，广大农村基本又办起了合作医疗。但是，农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.72%，农村人均卫生事业费仅为城市人均事业费的27.6%。三是在养老保障方面。长期以来，城乡社会保障制度处于分割状态，这是造成政府提供给城乡公共产品严重失衡的根本原因。以吉林省为例，在城镇，全省已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式。农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，养老保险尚在小范围进行改革试点。

3.县级政府的财权与事权严重不对称。建设服务型政府必须以财源作保障。然而，我国县级政府普遍反映财力相当吃紧。这是由于县级政府的财权与事权严重不对称造成的。产生这一问题的根本原因是20世纪90年代开始实行的“分税制”改革。“分税制”改革的方向是正确的，它解决了中央政府收入拮据的尴尬局面。但它也留下了县乡政府财力吃紧的根源。例如，县区政府每增加一个亿的增值税，只能留下1500万元，每增加一个亿的所得税，只能留下2500万元。因此有人形象地说：“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。”除此之外，中央制定、实施一些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付有时不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客下面买单”的现象时有发生。②

作为县级政府，其服务型政府的主要功能应该通过为包括广大农民在内的公民和社会提供稳定的公共产品供应表现出来。但是，处于捉襟见肘的县财政根本无力量承担此重任，不少县财政都处于只能维持“吃饭”的局面。这里以吉林省农安县为例。农安县是一个拥有115万人口的农业大县，财政供养人员达33383人。在2004年和2005年，财政全口径收入分别为2．65亿元和2．68亿元。然而，这两年的财政总支出分别为5．7791亿元和6.8145亿元。这是典型的入不敷出的“吃饭”财政。下面再看一下农安县这两年中在公共服务方面的支出情况：2004年，教育方面支出18282万元，占总支出31.6%；卫生方面支出1765万元，占总支出3.1%；社会保障方面支出3384万元，占总支出5.9%。2005年，教育方面支出19275万元，占总支出28.9%；卫生方面支出1982万元，占总支出2.9%；社会保障方面支出8425万元，占总支出12.4%。比较农安县财政两年中在公共服务方面的支出不难发现，由于县财政处于入不敷出的状态，只能是顾此失彼。在2005年，因社会保障支出比2004年高出6．5个百分点，教育和卫生支出便分别下降2．7个百分点和0．2个百分点。③农安县的状况再一次证明，县级政府不改变财权与事权严重不对称的局面，很难建成服务型政府。

（二）县级服务型政府建设问题的成因

我国县级服务型政府存在上述问题并不是偶然的，有其深刻的制度、体制方面的原因，也有政府和公民角色定位以及思想观念方面的原因。

1.思想观念转变滞后，对建设服务型政府认识不足。在县级服务型政府建设的过程中，一些官员和行政管理人员的行政观念没有得到及时的转变，许多过时、混乱的观念仍然阻碍着县级服务型政府建设。一些政府工作人员对于服务型政府的涵义和自己在建设过程中应扮演的角色、肩负的责任等问题认识模糊、混乱。中共吉林省委党校曾组织调查组于2006年5月在吉林省两个县对政府107名公务员进行问卷调查，统计结果显示，占总数24.3%的人认为建设服务型政府就是优化政府工作人员的服务态度；占总数23.4%的人认为，在服务型政府建设中主要是看领导怎么干，与普通工作人员关系不大。在回答对招商引资的看法时，占总数15%的人干脆回答是政府的必备重要职责；占总数19.6%的人认为从理论上说不应是政府的职责，但从实际出发是政府不得已而为之的一种现实选择；只有占总数63.6%的人认为政府的责任是创造良好发展环境，而非直接去招商引资。此外，还有一部分人认为，对于吉林省这样一个欠发达省份的县级政府来说，提出建设服务型政府过于超前，不合时宜，吉林省县级政府主要是发展经济的问题，而不是建设服务型政府问题。这就将服务型政府建设与经济发展对立起来了。思想决定行动。上述种种思想认识问题必然影响推进县级服务型政府建设。

2.县级行政管理体制不顺。我国现在的政府结构是中央、省、市、县、乡五级架构。这是历史上管理层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多，行政管理成本高、机构庞大、人浮于事、效率低下，严重影响县级服务型政府建设。特别是现行的“市管县”体制，在一定程度上削弱了县域经济发展的内在活力和能力。这是因为“市管县”不仅管不了县，甚至还拖累县，往往与县争税源、争项目、争资金，严重影响了县域经济快速、健康地发展。大量的事实说明，精简我国的行政管理体制，尽快取消“市管县”体制，减少中间环节，不仅可以减少行政成本，而且会加速县级服务型政府建设的步伐。

3.县级公共服务管理机制不健全。从全国县级政府来看，普遍没有建立起来公共服务管理机制。这也是县级服务型政府未能真正建立起来的重要原因。

第一，决策机制不健全。目前，县及县以下公共产品的供给体制是一种自上而下的决策体制，公共产品供给的决策权掌握在政府手中，即公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量。公民没有参与决策、影响决策的机会和资格，公民对公共产品供给的标准、范围、项目、过程和效率缺乏有效的监督。这就使得公共产品供给偏离公民需求，造成无效、低效供给，甚至背离需求的供给，最终不可避免地带来了公共资源筹集和使用的失衡。

第二，公共服务供给机制不健全。当前，县以下公共产品供给投入严重不足，其根本原因是缺乏稳定的投入机制。县、乡政府对县以下公共产品供给缺少可操作性的法定化的规划，没有建立规范化、法定化的投入制度。特别是农村现行的公共产品的供给体制是一种自上而下的体制，农民对公共产品的需求缺乏顺畅的表达途径与机会。其结果不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担。

第三，尚未建立起县级公共财政。公共财政体制是服务型政府的重要保障。强化政府公共服务职能，必须建立公共财政，加大政府对公共服务的财政投入。但是，时至今日，我国县级政府大都未建立起公共财政体制。目前，全国2000多个县市中，财政赤字的县市已经超过半数，成为“吃饭”财政。吉林省大部分县级政府都处于这种状态。这样的财政状况，根本无法保证政府对公共服务和公众需求的及时、足量和有效的供给。

第四，公民参与县级服务型政府建设的机制不健全。一是缺乏动员、组织公民参与建设服务型政府的机制。二是缺乏组织、引导公民参与建设服务型政府的纽带。

第五，政府绩效评价、考核机制不完善。长期以来，县级服务型政府建设的考核，主要由省、市级有关部门评价、考核。考核内容和指标设计往往不够科学。例如，考核内容一般停留在服务大厅建设等方面，忽视公共服务均等化等深层次问题，加之缺乏行之有效的问责制，极易使服务型政府建设出现“形象工程”、“政绩工程”，从而阻碍县级服务型政府的建设和发展。

4.政府部门利益阻碍服务型政府建设。部门利益是多年来我国政府存在的一个顽疾。现在，一些部门利益合法化的趋势已经显现，而且有通过立法的方式把自己部门利益扩大的苗头，这是阻碍县级服务型政府建设快速发展的隐形因素。另外，有些领导在执行党和政府的方针、政策时，往往从本部门的利益出发，对政策打折扣，以我为中心予以取舍。如，2008年6月，吉林省政府第三次下放审批权达305项。这次下放权力，难度相当大，阻力就来自部门利益，因为这次放权都牵扯到部门利益。

二、县级服务型政府建设的启示与思考

县级服务型政府建设是一项系统工程，不可能一蹴而就，必须循序渐进，有步骤、有重点地推进。要推进县级服务型政府建设，必须以科学发展观为指导，以执政为民为宗旨，以深化改革为动力，转变政府职能，创新管理体系，健全公共服务运行机制，规范公共服务方式和方法，形成有中国特色的县级公共服务模式，牢固树立公共服务理念，完善公共服务评价体系，使城乡公民人人都享有基本公共服务。

（一）进一步转变政府职能，强化县级政府的公共服务职能

推进县级服务型政府建设，核心是要划清政府的事权，搞好政府定位，形成服务型政府的职能结构。

1.科学确定县级政府职能的边界。按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责和任务，科学确定县级政府的职能边界，使县级政府管好该管的事，防止和避免越位、错位和缺位现象。省级政府应合理调整政府层级结构，加快省级政府组织体制转轨，强化省级政府公共服务职能。县级政府应成为执行公共服务职能的基层政府，主要负责省级政府公共决策的执行、市政公用基础设施事业推进等。

2.要切实理顺县级政府与企业、市场、社会的关系。要着眼于增强企业活力、充分发挥市场机制配置资源的基础性作用、维护社会公平、促进社会和谐，把县级政府的工作重点转移到主要为企业服务和创造良好的发展环境上来，转移到营造公平、公正、公开的市场竞争环境上来，转移到为群众提供安居乐业的社会环境和生活环境上来。

3.要合理配置政府维护性公共服务、经济性公共服务与社会性公共服务的职能比例关系。县级政府职能结构调整的总体趋势是：控制维护性公共支出，稳定经济性公共支出，逐步增加社会性公共支出。经济性公共支出要集中投向战略性基础设施、城市公用基础设施和环境保护设施建设。要将经济性公共支出控制在政府财政支出总额的20％以内，社会文教费用支出增加到占政府财政支出总额的42％以上。力争在不太长的时间内，将公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%，公共医疗卫生支出占GDP的比重提高到3.1%，同时努力提高社会保障支出占GDP的比重。

（二）以“省直管县”为突破口，理顺省、市、县三级政府之间的关系

我国30年的改革实践，使人们认识到，推进“省直管县”改革，将有利于理顺省、市、县三级政府之间的关系。十届人大四次会议通过的“十一五”规划纲要中指出：“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”2008年8月，党中央和国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中提出，要继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。党的十七届三中全会进一步阐发和肯定了这些重要思想。这些极其重要的指导思想不仅揭示了推进“省直管县”改革是建设县级服务型政府，理顺省、市、县三级地方政府关系的链接点，而且预示着政府改革已经从减人、减事和合并机构的横向调整，进展到减少行政层级结构的纵向改革。

取消“市管县”体制，实行“省直管县”，不是权宜之计，而是一项战略性的方针政策，必须稳步推进。

1.扩大中央对省级的直管面，改革省级机构。要在全国普遍实行“省直管县”，除了向县级放权，还有个省级政府管理能力的问题。具体讲，就是要缩小省级政府辖区和增加省级政府数量。省级政府管理规模和幅度太大无法实行省直管县。

2.改革市级政府机构，逐步取消市管县。实行“省直管县”要有个过程。从浙江及吉林等省实施强县扩权的经验看，“省直管县”大体可分为三步：第一步，省对县财政实行直管。适当下放经济管理权，同时仍维持市对县的行政领导地位。第二步，市、县分治。市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直接管理。第三步，对市政府进行改革。合理扩大市辖区，调整并精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市。

3.分类推进，梯次展开，逐步实现。由于各省情况不同，因而不能搞全国“一刀切”。要以省为单位实施，便于运作。各省可分阶段分类推进、梯次展开，逐步实现省直接管县。

（三）建立、健全县级服务型政府的管理机制，夯实组织基础

建设县级服务型政府在很大程度上取决于机制创新、制度创新和管理创新。

1.健全行政决策机制。要建立健全行政决策机制，必须完善行政决策体制和制度。各级政府和部门要建立重大决策的调查研究制度；建立重大行政决策听证制度，提高行政决策的群众参与度；完善行政决策专家咨询制度；强化行政决策责任制，对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。

2.创新民意表达及调解机制。要适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。政府应该致力于搭建舞台，建立各种行之有效的、与公众沟通的对话机制和社情民意反映机制，以确保政府与公众进行真诚的对话，共商社会应该选择的发展方向。另外，还要加快调解社会矛盾的工作机制建设。

3.健全、完善组织运行机制。一是建立健全公共服务回应机制。政府必须了解公民、企业及社会需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务，并进而对这种需求做出有效回应。二是建立健全公共服务供给机制。要探索建立一种适合县级公共服务的供给机制，建立一种更加公平、有效、高质的公共服务供给模式。三是建立健全公共服务监管机制。我国正处于体制转轨的过程中，要做到政府在公共服务方面既不缺位也不越位，加强制度建设、法制建设，强化对公共服务的监管尤为重要。四是建立、健全公共服务评价机制。许多国家的改革实践表明，建立健全公共服务评价机制，实行绩效管理，有助于提高政府公共服务能力。当前，要以科学发展观为指导，健全和完善各级政府公共服务绩效评价机制：要培养多元化的评价主体，逐步实现同体评价与异体评价相结合、公民评价与专业组织评价相结合等评价方式；要推进政府绩效评价制度化、法制化；要灵活设计绩效评价的指标体系。

（四）建设县级公共财政体制，实现基本公共服务均等化

所谓公共财政，是指在市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政的特点是注重为社会创造公共产品而投资。要建设好县级公共财政，必须在深化行政管理体制改革的过程中，改革现有财政体制。

1.强化县级财政。明确各级政府的财政收支责任，建立清晰的财政事权关系。要赋予县级政府相应的财政收入的权限，确保县级政府具有提供服务的相应财力。

2.强化公共财政职能，加大转移支付力度。转移支付的核心是建立一套科学的指标体系，以确定转移支付的额度。中央财政要加大向农村的转移支付力度。

3.县级政府要优化财政支出结构，建立刚性约束机制。要重新界定财政支出范围，深化以服务社会公共需要为目的的财政支出改革，严格控制行政成本支出。

（五）加强政府与公民的互动，推动公民参与县级服务型政府建设

要建设现代服务型政府，必须处理好现代民主社会中的三种力量或三种权力，即国家、市场和公民社会，使之达到有效平衡。在这三种力量中，往往容易忽略的是国家与公民社会的关系，或称政府与公民社会的关系。这种关系对于县级服务型政府建设尤为重要。因为县级政府是城乡结合部，要建设服务型政府，如果没有广大城镇市民和广大农民的参与，那将永远难以实现。因此，在县级服务型政府建设的过程中，要加强政府与公民的互动。

1.认清公民在服务型政府构建中的角色，塑造积极的公民精神，提升公民参与能力。服务型政府的性质与内涵对公民角色会产生重大的影响。公民不再是被动的被管理对象，也不是单一的公共服务的享有者或公共产品的消费者，他们将是公共治理的主体之一，是政府构建服务型政府的合作伙伴。必须以塑造积极的公民精神为前提，通过学习和教育，培养公民的参与能力。

2.明确政府在推进公民参与中的责任，构建公民参与的制度保障体系。政府应当是公民参与的积极倡导者与教育者。政府应该承担教育公民关注公共服务，引导公民参与公共事务，培养公民资格与公民精神，培育公民社会组织健康发展，鼓励公民积极参与、发挥作用的责任。同时，政府也应是公民参与的制度环境营造者。

注释

①暴景升：《当代中国宪政改革研究》，天津人民出版社，2007年，第35页。

②肖立辉：《县委书记眼中的中央与地方关系》，《管理科学》2008年第11期。

③吉林省农安县政府：《建设服务型政府情况的汇报》，2006年10月9日。

责任编辑：浩 淼