政府信息公开制度建设：成就、问题及对策

汪俊英

摘 要：建立和完善政府信息公开制度是打造阳光政府、建设法治国家的重要举措。近些年来，我国政府信息公开制度建设取得了显著成就。当然，目前我国政府的信息公开制度建设也存在一些问题，面临一些挑战，需要我们进一步完善我国政府信息公开制度。

关键词：政府信息公开；成就；问题及对策

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)01—0011—05

政府作为最主要的信息生产者、使用者和发布者，使得80%的社会信息资源都掌握在政府手中。政府信息的公共属性决定了政府信息应该为公众获得和利用，因此，“公共信息服务”乃是当今信息社会政府应该提供的最为重要的一项公共服务。

我们通常把以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织(包括行政机关,法律法规授权组织、受委托组织，政府财政拨款的社会团体、组织等公务组织)在行政管理过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息，称为政府信息，或称为公共信息。政府信息作为一种公共品，除了涉及国家安全的信息以外，信息应该最大限度地公开。政府信息公开是保障公民知情权的需要，是促进市场经济又好又快发展的重要手段，是我国政府履行“入世”承诺的必然要求，是打造阳光政府、防止权力腐败的必由之路。

一、我国政府信息公开制度建设取得的巨大成就

从20世纪下半叶起，随着各国法治化进程的加快，许多国家纷纷立法以推进信息公开。如美国1966年的《情报自由法》和1976年的《阳光下的联邦政府法》，法国1978年的《行政文书公开法》，澳大利亚1982年的《情报自由法》，加拿大1982年的《情报公开法》，英国2000年的《信息公开法》，等等。2000年7月在日本冲绳举行的由美、日、德、英、法、意、加和俄罗斯参加的八国首脑会议上，八国领导人通过了《全球信息社会冲绳宪章》。《宪章》的宗旨是促进信息通信技术发展，推动全球信息社会的建设，其所服务的目标之一就是增强政府管理的透明度和责任心。同时它也要求政府营造一个信息社会所必需的透明的、可预测的和非歧视性的政策法规环境。由此可见，政府信息公开已成为世界潮流，其法治化进程也呈现方兴未艾之势。资料表明，现在世界上有60多个国家有所谓信息自由法或政府信息公开法。①

在我国，近年来党中央、国务院十分重视信息化建设，提出了以信息化带动工业化的发展战略，大力倡导和推动了一系列信息化发展规划。我国先后成立了信息管理办公室、国家经济信息系统领导小组、国家信息中心、信息产业部及其下属的国务院信息化工作办公室等机构。2002年7月由朱镕基主持召开的国家信息化领导小组讨论会讨论通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，随后，适时制订了一系列涉及公共信息管理的法律与法规，如《互联网信息服务管理办法》、《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》和《互联网登载公告服务管理规定》等。

我国政府信息公开受到高度关注开始于2003年。2003年“两会”期间，政务信息化等问题成为代表们评议的热点，与会代表们就政务信息化提出了相关的立法议案和建议，其后的SARS事件又使人们看到了政府信息公开与共享的紧迫性。同年，《政府信息公开条例》被提交至国务院法制办，正式进入立法程序。

2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》正式开始实施，广州成为全国第一个对政府信息公开进行立法的城市。2004年2月，深圳开始实行《深圳市政府信息网上公开办法》，成为全国第一个网上公开政府信息的城市。2004年4月，广东佛山市现行文件查询中心宣布开通，这是中国首个开通的政府现行文件查询网站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公开规定》开始施行。2004年9月，北京市政府法制办下发《关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见》。

在此前后，杭州、成都、武汉、重庆、南京、宁波等地方政府也陆续出台了政府信息公开的规定，还相继建立了新闻发言人、规章制度上网、信息公开联席会议等相关制度。

2004年6月，被列入国务院立法规划之中的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）草案起草完成，进入审议阶段。2007年4月24日,温家宝总理签署了第492号国务院令予以公布，《条例》自2008年5月1日起开始施行。《条例》的颁布标志着中国的政务信息公开开始步入了法制化轨道，这既是政府自身建设的一项重要法律制度，也是推进我国社会主义民主和法治建设的重要举措。

《条例》中，特别值得关注的是作出了以下几方面的规定：

第一，从法规层面规定了公民有权获取政府信息。信息公开成为公民的权利，是政府的义务。

第二，扩大了信息公开的范围。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他法律法规限制公开的信息外,原则上政府信息都要公开。

第三，除主动公开之外,《条例》还增加了依申请公开的程序规定。公民可根据自身的生产、生活和科研需要,向政府机关申请公开信息。

第四，为公民获取政府信息提供了法定的救济途径。《条例》第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

第五，《条例》规定了一系列配套制度。如政府机关应当准备政府信息目录、公开办事指南,应当指定专门人员负责信息公开工作,应当在办公地点提供查阅条件,必须在时限内作出答复,应当建立违法责任追究制度,促进机关完善信息管理制度，等等。

可以肯定，作为中国历史上的第一部政府信息公开法律规范,《条例》的实施,必将对我国公共行政生态产生深远而又深刻的影响。

一方面，《条例》的制定，将信息公开作为政府机关的一种义务规定下来，让各级政府又多了一道依法行政的紧箍咒，使之进一步置于阳光之下。有了这部行政法规,地方政府利用信息垄断而阻截中央政策属于违法，借此敷衍塞责、玩忽职守也是违法,由此之后进行暗箱操作、权力寻租更属非法；公民不仅在获取政府信息以助益工作、学习和生活上有了法律依据,而且在诸如财政资金的收支等各种关涉个人和公共利益的重大问题上,也平添了监督政府、问责政府的法律保障。

另一方面,《条例》加速推进了各级政府的职能转变。《条例》除要求政府应公开国民经济和社会发展规划、统计以及行政许可、财政预决算等信息外,还要求其将公共政策信息、突发公共事件信息，以及在环保、安全生产、公共卫生、食品药品等领域的监管信息作为重点公开的内容，这对于各级政府尽快实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，具有十分重要的推动作用。

二、目前我国政府信息公开制度建设面临的挑战及存在的主要问题

我们在为政府信息公开立法而欢欣鼓舞之余,还应当清醒地看到：《条例》仅是万里长征迈出的第一步。我国信息公开法律制度建设从立法本身到《条例》的实施还存在诸多掣肘因素，面临诸多挑战和问题。

（一）《条例》立法层级较低,与现有法律制度的衔接方面尚存在问题

从法律效力等级来看,《条例》属于行政法规,其效力低于法律,政府信息公开受到其他法律的限制。

其一，在与《保密法》的衔接方面受到限制。《条例》第14条规定,“政府信息公开不得涉及国家秘密”,“政府机关在公开政府信息前,应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”,“不能确定是否可以公开时,应当按照法律法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。

我国《保密法》制定于1988年,强调的是保密而不是公开。《保密法》规定应当保密的信息是：国家事务的重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。《保密法》的规定过于宽泛,而且定密权和解密权都在政府。从法律位阶看,《保密法》作为位阶较高的法律，仍然优先适用，这在一定程度上对《条例》实施构成了限制。

其二，在与《档案法》的衔接方面受到限制。《档案法》第1条规定：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作,有效地保护和利用档案,为社会主义现代化建设服务,制定本法。”可见,《档案法》强调的是档案的保护和管理,而不是强调档案的利用。公开档案要严格遵守开放和保密期限的规定。也就是说行政信息一旦移交国家档案馆,则属《档案法》调整范围,不属于政府机关的信息,不在政府公开之列。

《档案法》中对“国家利益”的模糊规定,档案工作法规或规章中对“不宜公开”档案的模糊规定,以及《档案法》中文书档案与科技、经济、文化档案区分的不确定性,《保密法》中对档案和文件的保密范围、密级、保密期限的规定过大、过高、过长及笼统性等，都给有关部门留下了较大的自由裁量余地。公民利用档案,往往需要经过层层的申请与审查,而是否获得利用许可,主动权完全掌握在档案部门或有关部门手里。许可的标准是什么,往往很难确定。档案管理部门很自然地把不愿公开的档案列入“涉及国家利益”、“属于国家机密”、“不宜公开”等例外情况而拒绝或者限制公开。可以说,“公开”保障的是私权,而“保密”维护的是公权。从《档案法》的规定不难看出,我国的档案立法在公权力和私权利关系选择上,明显倾向于公权力而限制私权利。

政府信息公开制度确立之后,带来了其与档案法律、法规之间协调的新问题。众所周知,政府信息的绝大部分,其最终归宿是档案,政府信息的载体绝大部分也是档案。根据《条例》规定,政府信息除属于例外信息外一律需要对公众开放；然而,根据《档案法》,档案须满30年才能开放。两者之间存在一个矛盾,即同一个政府信息,在没有归入档案之前,作为政府信息对公众开放；若干年后(归档后),公众若再次利用此政府信息(此时其身份已由“信息”转变成“档案”)时,就要受30年开放期的限制。也就是说,原已公开的信息要再被封闭一个时期(数以十年计)才能重见天日。档案信息与政府信息在内容上是重合、交叉的，在保管程序上又是相互衔接的，如果二者不能协调好,必然会给信息公开工作实践带来很多的矛盾与困惑。

（二）配套法律制度缺位,例外信息甄别无法可依

为了平衡相关利益,许多国家政府信息公开法都明确规定,行政机关对涉及个人隐私、商业秘密的信息可以不予公开。但根据法治原则,对政府信息获取权利的限制只能由法律作出,以避免行政机关不适当的拒绝公开信息。我国目前没有统一的《个人数据保护法》与《商业秘密保护法》,行政机关将难于判断哪些属于例外信息。

其一，《个人数据法》的缺位。金融、财政、税务、工商、商务、质量技术监督、海关、公安、法院、劳动等政府部门掌握着企业、个人较多的信息和数据，这些信息和数据应当属于宝贵的公共资源，具有公共产品属性，不应该归由政府垄断。但是，包括个人信息在内的个人隐私受到法律的保护。政府信息公开的发展,促进了信息的流动和利用,同时对个人信息不当的收集、储存和利用侵害个人隐私的可能性也增加了。《条例》规定,“行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息”。但我国法律没有明确规定隐私权,什么是个人隐私没有法律依据,在民法上也只是将隐私权作为名誉权的从属权利加以保护,且保护范围过于狭窄,个人信息并没有纳入隐私权的范畴。也正是由于这种原因,公民的个人隐私权有可能被掌握个人数据的国家机关或者企业所侵犯。

其二，《商业秘密法》的缺位。我国对商业秘密的法律保护分散规定在《反不正当竞争法》、《刑法》及其他相关法律法规中,既不全面又不系统。世界贸易组织的《与贸易有关的知识产权协议》(简称TRIPS)将商业秘密界定为“未披露信息”。《反不正当竞争法》第10条第3款规定：“本法所称商业秘密,是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性,并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”我国对商业秘密的保护有“实用性”要求,且将商业秘密局限为技术信息和经营信息,并将其适用范围限定在“经营者与经营者之间的关系”,在保护的范围上明显小于TRIPS的界定。②随着《条例》的实施，大量的涉及个人及企业商业秘密的政府信息有可能被公开，因此急需一部《商业秘密法》来界定信息公开与保护商业秘密之间的关系。

（三）《条例》没有解决政府信息公开和保密之间的协调与平衡问题

《条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任”；“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”；“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”；“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。可见，《条例》所设置的保密审查机制，意味着行政机关对信息是否公开拥有较大的自由裁量权，因此难免令人担忧，一些政府部门和官员是否会以保密审查机制为挡箭牌，将大量理应公开的政府信息装进“国家秘密”的大箩筐，“合法”地压缩乃至剥夺公民的知情权？信息公开与保密的边界如何界定？这些问题《条例》本身并没有解决。因此，政府信息的公开与保密之间的平衡就成为未来立法的焦点和难点。

政府信息的公开与保密的关系涉及公民知情权与国家安全利益、政府行政效率、商业利益、个人隐私权的平衡问题。知情权被认为是一项宪法权利，即言论自由权的延伸，而言论自由被认为是一项绝对权，是不可限制的宪法性权利。知情权在公开与保密这对矛盾中起主导性作用。

所谓国家秘密，通常是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。由于国家秘密牵涉到一国和民族在一定时期内的某些根本利益，为防止其遭受不当或者恶意利用，应当严格限制其知情人与知情的范围，这在世界各国均为通例。但为防止国家机关在实际工作中以保守国家秘密为由，阻碍公民或组织获得正常知情权，就需要对国家秘密和信息公开作边界界定。

从历史角度来看，国家秘密的内涵和外延在各国的特定历史时期，根据国家的内政和外交的需要，都有不同表现。因此，国家秘密会随着历史的发展而不断地变化。由于国家利益本身是一个动态的概念，因而也就存在着行政机关滥用其对于相关信息是否属于国家秘密的自由裁量权的可能。因此，不仅应当确立政府一般信息的公开原则和特殊信息保密的保留原则，更应当在国家秘密的界定上，进一步明确其界定的程序，即以“程序法”来制约行政权力滥用的可能，在公开和保密之间，保持一个程序上的动态平衡。因为，国家秘密本身具有保密性，但确定国家秘密的标准并不属于秘密本身，该标准应当具有透明性、客观性和可操作性。这些重大问题有待解决。

（四）《条例》对各级政府信息公开的重点内容采取列举方式，容易挂一漏万

参照发达国家做法,应该是对不宜公开、严禁公开等例外情形加以列举,而将未曾列举的所有情形都推定为应当公开。而目前《条例》对各级政府信息公开的重点内容却采取列举方式,很容易挂一漏万。同时，《条例》的监督和保障条款过于原则,既未具体明晰梯度适当的惩罚措施,又没有规定违法行为的查处主体、程序等,因而缺乏可操作性,很难对各级政府产生必要的约束力。

三、加强我国政府信息公开制度建设的若干建议

当前，完善我国政府信息公开制度建设，当务之急应从以下几点着手。

第一，在宪法的“公民基本权利”部分明确规定公民的知情权,同时将信息公开作为政府的一项基本职责规定到宪法中去。作为联合国1946年人权公约规定的基本人权之一,知情权已被世界许多国家规定到宪法中加以保护。而目前在我国,知情权还只是一个法理概念,不是法律概念，这极不利于对公民知情权的保护。知情权和信息公开是一个问题的两个方面,确认知情权从另一个角度来讲即意味着规定了政府机关的“告知”和“说明”义务。知情权是信息公开的逻辑起点和理论依据,信息公开则是实现知情权的重要手段,只有信息公开,才能使知情权从抽象走向具体。

第二，修改《保密法》和《档案法》，使之与信息公开制度相衔接。首先要完善定密制度。可以采取以下三项措施：一是在产生国家秘密的单位确定专人定密，授予特定人定密权,解决定密不规范的问题；二是建立定密异议制度；三是对定密不准确又拒绝改正的,应当允许提起行政复议或行政诉讼。其次要建立强制解密制度。产生国家秘密的单位在确定密级的同时,确定保密期限和解密日期，强制性规定在一定时间内进行强制解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限,限定最高年限,届时强制解密。针对只定密不解密的状况,法律应明确规定解密的权限及程序。③

第三，加快制定《个人数据保护法》和《商业秘密保护法》。必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义,加快立法工作,保护个人隐私、商业秘密，促进私人信息的合理利用。

第四，健全政府信息公开的权利救济法律制度。现代宪政理论都把权利与救济作为基本权利保障制度中不可或缺的两个方面,“无救济便无权利”。当今世界信息公开立法的趋势是将司法审查纳入信息公开法律体系,各国均以司法审查的手段来对行政机关的不公开、怠于公开和不正确公开信息的行为加以监督。从理论上讲,行政机关无正当理由拒绝公开政府信息属于侵害公民基本权利的行为,违反了法治行政的原则,公民当然可以提起行政诉讼,请求法院给予权利救济。我国不仅应确立信息不公开的“司法最终审查原则”,并规定相应的法律责任,而且应在《行政诉讼法》中明确将这些行为(包括行政机关不公开、怠于公开和不正确公开信息的行为)纳入行政诉讼的受案范围,这样才不至于使信息公开制度流于形式。

第五，在积累立法经验的基础上,尽快制定《政府信息公开法》。《条例》上升为法律是一个必然的过程，需要积极探索和积累经验。

此外，为了更好地保障公众的知情权，国务院或有关部门应该出台《条例》的配套实施细则，使《条例》的实施更具操作性。同时，最高人民法院也应当及时出台《条例》的司法解释，以便使政府信息不公开的司法救济困局及时得以破解。

注释

①刘素玲：《国外信息公开的立法实践及其启示》，《齐齐哈尔师范高等专科学校学报》2007年第2期。

②③张利：《谈我国政府信息公开的立法缺陷》，《企业家天地》2007年第7期。

责任编辑：浩 淼