新形势下农村公共产品供给模式研究

中图分类号:F320.3 文献标识码:A

内容摘要:消费、投资和出口被称为拉动我国经济发展的“三驾马车”,其中消费(国内消费)对于一个大国来说最为重要。在国内市场消费不足的大背景下,我国农村消费现状尤其不容乐观。导致我国农村消费需求不足的原因有多方面,如农民收入增长缓慢,农村医疗、卫生、社会保障公共产品提供不足等,其中最主要的因素是公共产品提供不足。本文分析了我国农村公共产品供给不足的原因,并对新形势下如何提高农村公共产品供给进行探讨。

关键词:消费 农村 公共产品 供给

消费、投资和出口被称为拉动我国经济发展的“三驾马车”,其中消费(国内消费)对于一个大国来说最为重要。然而,改革开放以来,我国投资和消费比例失衡态势持续扩大,我国最终消费占GDP的比率不断降低,2008年前三季度,我国最终消费占GDP的比重仅为51.1%,上世纪80年代曾达62%,而世界平均消费率则维持在78%-79%,可以看出其中差距很大。正是国内消费率低,才迫使我国采取依靠投资和出口的发展模式。例如,我国贸易对外依存度(本国对外贸易总额占GDP的比重)一直不断增长,从1985年的23.1%提高到2005年的63%。外贸依存度过高导致我国经济极易受到国外经济环境和贸易政策的影响。在国内市场消费不足的大背景下,农村消费现状尤其不容乐观。目前,占全国人口总数2/3的农村,只消费了全国1/3的商品,农村人均日消费仅有5元多。

导致我国农村消费需求不足的原因有多方面,如农民收入增长缓慢,农村医疗、卫生、社会保障公共产品提供不足等。其中,最主要的因素是公共产品提供不足,因为农民收入的提高有赖于农村公共产品的供给;即使农民收入提高了,如果没有完善的社会保障体系,农民仍然不敢消费。因此,必须大力拓宽农村各类公共产品的供给渠道,补充农村公共产品的供应,只有解决了农民的后顾之忧,让农民消费才成为可能,扩大内需才能真正实现。本文分析了农村公共产品供给不足的原因,并探讨新形势下如何提高农村公共产品供给。

农村公共产品的界定

农村公共产品是广泛分布于农村地区,能同时被多人共同消费和使用的产品。农村公共产品是相对于农民私人产品而言的,主要用于满足农村公共需要,是具有非竞争性与非排他性的社会产品。按照“公共”的程度,可分为纯公共产品和混合公共产品。纯公共产品主要包括农村基层政府的行政管理、农村社会治安、农村义务教育、农村公共卫生、农村社会救济、农村计划生育、农村环境保护等,而混合公共产品主要包括农田水利建设、农业技术服务、农村道路交通、农村电网、农村医疗等。

农村公共产品具有一定的特殊性。由于农村处于我国行政区划的最低层,地域广大而生产规模较小,农民的生产方式落后,文化素质较低,因此对公共产品的需求更强烈。然而,农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品,而地方政府由于财力有限,能为农民提供的公共产品也十分有限,农村公共产品短缺远高于城市;某些城市中可以由私人提供的产品,如新产品、新技术的推广,职业技术的培训等,在农村则仍需要政府来提供。另外,农村的公共产品需求是很多城市所没有的,如动物疫病防治、水利灌溉等。因此,农村公共产品具有需求量大、品种繁多、供应困难等特征。农村公共产品还具有以下功能:改造传统农业的功能;繁荣农村经济的功能;增加农民收入,提高农民素质和生活质量的功能。

我国农村公共产品供给现状及存在的问题

(一)我国农村公共产品供给现状

我国农村公共产品供给现状主要是供给不足与供给过剩并存。

供给不足主要表现为:农村基础设施类公共产品供给不足。农村基层政府行政服务、防洪抗旱、道路、水利、电力、电信等设施普遍落后。农村生产要素类公共产品供给不足。农村在信息系统农业科技、农业基础研究、农业发展规划这类软公共产品供给方面非常匮乏,农业产品与市场的信息收集、加工、传播的力量非常薄弱;农业基础研究投入不足,农业科技人员紧缺;农业发展缺乏统一规划,农民生产没有总体性的指导。社会设施类公共产品供给不足。农村在环境保护、公共卫生、计划生育和义务教育等方面也存在着严重的供应不足,农村社会保障制度基本上还没有真正建立起来。

供给过剩则表现为:政绩工程过多。基层政府受政绩、面子工程和利益的驱使,热衷于提供看得见的物质性公共物品,以应对上级各部门的检查。政府机构臃肿,人员供给过多。基层政府机构虽经精简,但“裁而不减”从而造成供给膨胀,浪费严重,财政缺口不断扩大。这不仅占用了大量的公共经费,且办事效率差,对农民来说,这样的公共产品显然过剩。政策供给过多。政府官员往往制定过多的政策干预农民生产,即使政府的出发点是好的,但提供的公共产品也不一定会使农民受益。

(二)我国农村公共产品供给存在的问题

完全取消农业税,对减轻农民负担、协调城乡发展、实现全面小康社会有重大意义,其积极效果不容置疑,但最突出的问题是税费改革(特别是完全取消农业税)后,农村基层组织财政收入大幅度减少,农村公共品供给难以维系,其主要问题表现为:

1.农村公共资金不足。取消农业税后,农民负担减轻了,但没有实现预期的增收。主要是取消农业税后基层政府几乎没有提供公共物品。取消农业税前,农村公共物品主要是由乡镇财政和农民的税费负担,造成乡镇连年负债,且农民负担十分沉重。取消农业税后,乡镇财政失去了农业税收和“三提五统”及制度外收费的依据,财政收入锐减,虽然上级政府进行了转移支付,但只能弥补财政缺口。加上村级组织没有集体收入,无力提供公共物品,因此基层财政运转的困难使得当前农业基础脆弱的状况未能得到根本的转变,农村经济社会的发展无法跟上形势发展的要求。

2.农村公共产品供给结构失衡。一方面,农民亟需的生产性公共产品供给如大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗社会保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。

农村公共产品供给原则

农村问题不仅是农村自身发展的问题,而是一个全局性战略问题,因此,保持农村社会稳定与发展的公共产品不应由农村地方政府甚至农民独立承担,而应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供农村所需公共产品。农村公共产品供给原则如下:

(一)构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系

重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围,划分各级政府的财政职能。凡属于计划生育、国防开支、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村纯公共品以及部分外部性极强、接近于纯公共品的准公共品,由中央和省级政府财政负担。在制度安排上,事权可以下放到县级政府,但财权必须由具有更高财政能力的上级政府统筹解决。要分清农村公共品的属性后再决策。对于不同类型的公共品,政府承担着不同程度和性质的供给责任。对纯公共品,中央、省级政府要负起完全责任;对准公共品,如农村道路建设、农村医疗乃至自来水供应,中央、省级政府要对贫困地区的供给负起责任。政府必须利用公共资源保证不同地区、城乡不同社区之间的公平性,而各级政府对其区域范围内的居民有保证公共品供应的责任。因而,决策者在做出供给决策前必须有清晰的判断,才能保证有限的公共资源能够得到合理利用。

借市场之力打破城乡界限。政府负有公共品供给的完全或部分的责任,但政府的责任并不等于政府的直接供给。对于大部分公共品,政府可以通过委托、购买、代理等方式,把公共服务的供给转移给企业、民间团体来运作,政府的责任在于通过合适的方式提供资金并对运作部门进行监管。通过招投标机制的设计,政府可以把辖区内的城市和农村社区结合起来,借助市场之力弥合城乡在公共产品问题上的差距。在应由政府付费的公共服务中,可以选择向服务提供者付费,也可以选择向服务的消费者提供补贴。对机构的支持取决于其所提供的服务类型,如果这种服务容易监控,则可以选择向机构补贴、购买其服务和合同外包等方式;否则,对服务的消费者进行补贴更为合适。

各级政府是提供农村公共产品的主体,但决不意味着只有政府才能提供,农民和其他社会成员也可进入这一领域。据公共财政理论,依据农村公共产品中的准公共产品的性质,可采用政府与市场(私人)混合的方式来提供。本着谁投资、谁受益和量力而行的原则,采用公办民助、民办公助的方式,充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性,即实行农村公共产品市场化发展。另外,政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金,发展农村社区公益事业。

(二)加强民主决策与有效监督

由于市场失灵,政府应参与公共产品的供给过程,但政府在提供公共产品的过程中存在低效甚至失败的现象。公共选择理论提供了解决政府供给失败的方法。所谓公共选择指的是与个人选择相区别的集团选择,它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量,是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制,是对资源配置的非市场决策。

健全的民主决策机制与有效的监督机制是保证政府有效提供农村公共产品的重要原则。我国农村的民主决策机制还不健全,基层政府官员主要靠行政任命,而不是由公众根据政策倾向投票选举产生,所以,基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿。在这种自上而下的决策和供给路径下,上级政府和地方政府的决策者往往根据考核指标、政绩、任期的需要安排供给,而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。一些容易出成绩的短平快公共项目备受关注,而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型项目,如农业科技推广、职业技能培训、农业发展规划和农业信息管理系统等公共产品则经常被剔除出决策者的选择范围,这就难于反映农村社区对公共产品的真正需求,导致农村有限的公共产品存在结构上的失衡,农村公共资源的配置效率低下。

另外,农村公共产品供给监督机制不健全。目前农村公共产品供给制度缺陷的另一个表现是:农村公共产品供给的监督机制不健全,对农村有限公共资源的使用过程缺乏有效监管,造成公共资源管理混乱,导致公共资源配置效率不高和提供无序,增加了对农村公共资源的筹集需求,提高了农村公共产品的提供成本。

农村公共产品供给的政策建议

(一)进一步完善中央及各级政府转移支付制度

我国现行税制是以间接税为主体,增值税、营业税、消费税、关税是我国的主要税种,流转税从形式上看,主要由城市工商企业缴纳,但实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者,他们在购买商品或进行消费时,将含在价格中的税收一起支付了。另外,农民也负担了大量的增值税“进项税额”,我国现行税法规定农民不需缴纳增值税,不作为增值税的纳税人,同时规定增值税一般纳税人购买免税农产品,可按买价乘以13%作为进项税额抵扣。表面看是对农民的一种税收优惠,其实农民根本没有享受到优惠,因为农民不作为增值税的纳税人,无权开出增值税专用发票,也就不能将购买农业生产资料时所负担的进项税额转由农产品采购商或消费者负担,而是由自己负担进项税额。

按财政学的基本原理,人们负担税费,是为了获得国家提供的公共产品。但我国现行的以流转税为主体的间接税制及对农民免税的增值税制度,农民每年已间接负担了近5000亿元的税收。但由于体制的错位,农民不能通过公共产品的方式获得其负担的绝大部分税费。

因此,在现行预算管理体制及税收制度下,必须完善中央对地方(主要指基层)及各级政府之间的转移支付制度,加大转移支付力度,将农民负担的间接税以提供能让农民受益的公共产品的方式返还给农民,可以解决农村公共产品提供不足的根本性问题——资金短缺。在加大财政转移支付的同时,还要建立科学的转移支付制度。一方面,根据事权与财权对等的原则计算各地的转移支付数额,要在考虑到农村基层政府提供公共产品的数量和质量的同时,估计地方财政的困难程度;另一方面,建立专项转移支付制度,如建立农村义务教育专项转移支付,在各地设立农村义务教育专项账户,根据各地农村义务教育的具体情况,直接把财政转移支付款拨到专项账户上。

(二)拓宽农村公共产品资金筹集渠道

公共产品供给的本质是公共产品的资金来源问题。现阶段,我国农村公共产品的供给除应加大国家投入力度外,还应大量地引入民间资本,由政府与私人共同供给或由私人供给,政府在政策上给予优惠和经济上适当补贴,多方面筹集资金,解决农村公共产品供给所需的大量资金。

筹集公共产品生产和建设资金可供选择的渠道,除了财政渠道外,还有以下几种:

利用资本市场筹资,如发行长期基本建设国家债券和专项基础设施建设债券,有偿筹集公共产品生产和建设资金,这突出了资金使用的有偿特点,因而从市场角度看,有利于提高资金的使用效率。

成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金。

等价交换。等价交换筹集公共产品生产和建设资金,主要表现在公共产品的使用权和经营权以及冠名权上。从农村当前的情况看,特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施建设的过程中,以出售冠名权或者使用管理权的方式筹集资金比较普遍,效果很好,有推广的价值。

减税、让利。地方政府可以通过对部分企业,主要是对投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业,实行地方所得税减免,或对隶属于政府管理的这些企业,实行上缴利润的部分减让,鼓励企业投资公共产品建设,这是增加公共产品筹资的一种切实可行的办法。

动员各种社会力量。非政府慈善组织通过各种活动筹集资金用于农村教育和医疗卫生保健事业的发展,是社会筹资渠道中最突出和最重要的形式。社会筹资发起带有公共产品服务性质的活动,不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入,弥补了财政资金投入不足导致的城乡公共产品供给与需求日益扩大的裂痕,而且在筹集渠道上引入了社会概念。

(三)实现农村公共产品供给体制向需求主导型转变

在中央及地方政府不断加大对农村公共产品供给的新形势下,要不断完善农村公共产品供给体制,提高农村公共产品的供给效率。要建立农民对农村公共产品需求的表达机制。当前在农村实行村民自治,特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求起到了积极作用,但如果农村基层民主建设仅仅停留在村级显然是不够的,可以考虑将自治范围从村级扩展到乡级,实行真正的乡村自治,健全和完善各级人民代表大会制度,使农民的意见得到充分的反映,社区公共筹资和公共产品的提供须经村民大会表决通过,同时村民大会对公共资源的使用拥有监督权。对于县、乡社区的大型公共产品的供给应由本级人大会议投票表决并接受其监督;完善基层人民代表大会的运用机制,使人民代表及基层人民代表大会能够将农民的真实需求顺利地集中起来,上传或平行传达给同级政府,然后发挥监督职能,参与公共产品的提供过程。

结论

要解决国内市场消费不足的现状,就必须扩大农村消费市场。而目前农民收入增长缓慢,农村医疗、卫生、社会保障公共产品提供不足等因素制约着农民的消费需求。要解决这些问题,最关键的是要改进农村公共产品供给模式。

农村问题不应是农村自身发展的问题,而是一个全局性战略问题,因此,保持农村社会稳定与发展的公共产品不应由农村地方政府甚至农民独立承担,而应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供农村所需公共产品。提供农村公共产品过程应该坚持以下原则:政府供给体制改革与引入市场机制相结合,构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系。加强民主决策与有效监督。

结合我国农村实际情况和农村公共产品的供给原则,本文对农村公共产品供给提出以下政策建议:

进一步完善中央及各级政府转移支付制度。在现行的预算管理体制及税收制度下,必须完善中央对地方(主要指基层)及各级政府之间的转移支付制度,加大转移支付力度。同时,还要建立科学的转移支付制度。

拓宽农村公共产品资金筹集渠道。现阶段,我国农村公共产品的供给除应加大国家投入力度外,还应大量地引入民间资本,采取政府与私人共同供给或由私人供给,政府在政策上给予优惠和经济上适当补贴,多方面筹集资金,解决农村公共产品供给所需的大量资金。

实现农村公共产品供给体制向需求主导型转变。在中央及地方政府不断加大对农村公共产品的供给的新形势下,要建立农民对农村公共产品需求的表达机制,不断完善农村公共产品供给体制,提高农村公共产品的供给效率。

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作者简介:

刘小利,讲师,现任职于重庆文理学院,主要从事应用经济学研究。