政府诚信视角下的公共政策失灵及其治理

刘召

中图分类号:F124.3 文献标识码:A

内容摘要:政府诚信在社会诚信体系中处于核心位置,是构建法治国家的重要保障。而现实社会中存在政府诚信缺失现象,公共政策失灵是其突出表现之一。本文分析了政府诚信及公共政策失灵的表现,指出重构政府诚信也是治理公共政策失灵的有效途径。

关键词:政府诚信 诚信缺失 公共政策失灵

政府诚信及其缺失表现

(一)政府诚信的内涵

政府诚信有两层含义:从主体的角度看,是指政府在行使权力和履行职能时所表现出来的信守诺言、承担责任与服务于民的信誉水平和道德层次,是政府行政必须遵守的基本道德准则与规范;从客体的角度看,政府诚信则可以定义为政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织与民众中的一种心理反映,是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断。政府诚信的双重定义体现了政府赢取信任的努力与公众信任期望之间的一种互动关系。

(二)政府诚信缺失表现

从宏观层面看,政府诚信缺失主要表现为:政府的治理能力不强,宏观调控不力,尤其是缺乏前瞻性的预警机制与预防措施;政府改革方向不明,政治体制改革长期难以深入,政治经济体制长期混沌不清,社会和市场无序;不负责任的官僚主义、主观主义、个人主义和享乐主义严重;吏治不清明,办事不公开、不透明,信息封锁;信用意识淡薄,信用理论和信用制度缺乏。

从微观层面看,政府诚信缺失主要表现为:政策失信,主要是政出多门、政策多变、朝令夕改,政策缺少连贯性和稳定性,政府决策缺乏民主性、科学性,责任意识差,导致政策滥用与决策失误。政府职能失信,主要是政府不恰当介入经济生活,政企不分、政社不分,行业保护、地方保护现象严重;政府及其官员为获取个人政绩,大搞政绩工程、形象工程,劳民伤财等。政府司法失信,主要表现为政府司法执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、知法犯法,滥用手中职权侵害相对群体合法权益等。公务人员个体道德失信,主要有工作上欺上瞒下或者报喜不报忧,搞信息封闭、暗箱操作;服务态度上人浮于事;个人交往上信口开河、不守承诺、言行不一;生活上铺张浪费,利用公款大吃大喝等。

公共政策失灵及其表现

公共政策失灵,是指一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标,并对政策的标的群体造成了始料不及的负面影响。该定义的界定有两点需要说明:“实际预想”是指政策制定者在决策时的真实想法,而未必是其对外宣称的目标,至于如何获知这一实际预想,则要结合政策背景与系统环境进行合理的推测;“始料不及”,是因为如果负面影响是预料之中的,并且采取了一定的防范或应对措施,那就不能算作政策失灵,而只能叫做政策的正常负外部性。公共政策失灵不仅造成政策投入浪费,政府公信力下降,而且还往往给民众和社会带来灾难性影响。日本学者药师寺泰藏指出,“公共政策”的意思与其字面意思相同,即为“公共”而制定的政策。公共性是公共政策的本质属性,实现公共利益是其根本目标,“政府的任务是服务和增进公共利益”。因此,衡量一项公共政策成功与否,既要考虑公共政策分配社会价值的绩效,还需考量分配是否符合公共利益取向。

公共政策失灵主要表现在以下方面:

政策多变。主要表现为:一是政策缺乏连续性。“计划没有变化快”,一届政府一种政策,特别是政府换届或主要领导人事变动后,常会出现“政策断裂”,导致问题无法有效解决。二是政策前后不一致,缺乏照应,相互交叉,互相抵触,自相矛盾。三是政出多门。各地“土政策”多,条块分割,存在着对中央指令(信息)的不兼容性或自利性筛选,存在着应急立法或根据需要立法的现象,在行使政府权力和发布政策法规上随意性大。

寻租。寻租理论认为,现代意义的租金,不是一般经济学原理中所指的地租,而是指在政府干预下,由政府管制市场而形成的级差收入。寻租寻求的是一种“非生产性”利润,所谓“非生产性”是指其只创造利润不创造财富。因而,寻租活动就是指行政权力介入市场而获取个人利益的行为。一切利用行政权力牟取私利的行为都是寻租行为。政府官员的寻租活动,就是利用行政权力谋取私人的经济利益。

公共决策的高成本、低效率。公共政策本身是需要一定成本的,如政府进行公共政策的制定、实施和评估会耗费大量的公共开支;企业为了执行公共政策或应付相应的检查、审批,也要耗费一定的人力、财力、物力。而政府机构臃肿、人浮于事、职责不明、工作人员素质低下、规章制度不健全以及政策本身不完善、不配套,导致公共政策的低效率。

由以上分析可以看出,政府诚信与公共政策具有如下相关性:公共政策制定是政府的主要职能,而政府诚信是公共政策的基石,只有政府言行一致、践约守诺,才能保证公共政策的公共利益性;政府诚信缺失是指政府在提供公共产品与公共服务时未能信守诺言所引发的各种失灵现象,公共政策失灵本质也是政府等公共组织未能信守承诺所带来的各种负面影响,是政府诚信缺失的最为重要的表现形式。因此,全面重构政府诚信也成为治理政府政策失灵的有效途径。

政府诚信重构与政策失灵治理措施

(一)建立法律保障机制

树立政府诚信,治理政府失灵,法制建设是根本保证。必须依靠法治力量,把政府的一切行为纳入法制轨道,以形成有法可依、执法必严、违法必究的良好政府法治生态环境。首先,要广泛开展法律制度的宣传教育,强化政府依法行政的观念,使政府及其工作人员知法懂法、自觉守法和严格执法。其次,要不断完善政府诚信立法,加强公务员行为及其职业道德的立法,尽快出台《公务员行政职业道德法》;进一步完善我国行政法律体系,使现行行政法律在内容和条款上更能适应时代发展的新要求;完善制约政府行为的其他立法,比如《财产申报法》、《人民监督法》等。再次,加大对政府失信行为的惩戒力度,提高其失信成本,使更多的政府官员威慑于这种惩罚的严厉性,从而权衡利弊,自觉把权力限制在法律允许的范围内。

(二)强化道德教育工作

强化政府诚信教育工作,首先要加强行政职业道德教育,通过培养公仆意识、责任意识、服务意识与廉政意识等必备行政道德素养,来完善公务人员的诚信道德品格;其次,在内容和方法上创新,大力加强马克思主义理论教育和思想政治教育工作,提高公务员的思想政治水平与理论修养;再次,加强以诚信为主题的社会道德教育,把政府诚信教育与社会诚信教育有机结合起来,使家庭教育、学校教育与社区教育相互协调、共同发展。

(三)加强政府自身建设

首先,加快政府职能转换,实行政企分开、政社分开,把不该由政府管的事交给社会组织和中介机构,最大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用;其次,推进行政管理体制改革,精简政府机构,降低行政成本,提高政府行政效率;再次,建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制,完善决策跟踪反馈和责任追究制度,加强对决策活动的监督;最后,深化政务公开制度,不断加强政务公开的制度建设:一是建立健全我国政务公开的立法制度体系,尽快出台《政府公开法》,把政务公开制度上升到法律的高度;二是借鉴西方国家经验,完善政务公开的各项具体操作制度。

(四)完善监督制约机制

实践证明,不受监督与制约的权力,最终往往会导致专制和权力腐败,既侵害公民、法人及其他组织的合法权益,也会破坏基本的政治架构。制约政府权力要做到:第一,从法制和监督机制上不断完善我国的行政监督制度,使其能够适应时代发展的要求,从强化监督、监督的有效性方面,使行政监督真正落到实处;第二,维护监督主体的独立性与权威性,切实提升监督主体的权力地位,确保监督主体积极果敢地开展工作;第三,整合监督资源,建立健全监督部门的协调配合机制,形成政府诚信的监督合力;第四,加强社会监督,通过建立人民群众监督权力的保障制度和健全公共权力的“阳光制度”,来切实保障人民群众监督权的有效行使;最后,依法保护舆论监督的合法地位,加大新闻媒介对政府失信行为的曝光力度。

参考文献:

1.毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[M].人民出版社,1991

2.王威,于歆.我国公共政策失灵的原因及解决途径[J].辽宁行政学院学报,2008. 6

3.药师寺泰藏,张丹译.公共政策:政治过程[M].经济日报出版社,1991