论信赖保护原则在行政许可法中的适用

冯国光

信赖保护原则亦称保护相信原则,也有学者将其冠为“行政法上的诚实信用原则”。该原则始于一战后的德国,特别是1973年召开的德国法学者大会将行政法上之“信赖保护”作为其主题之一,引起各国学者广泛关注。1976年联邦德国行政程序法对该原则加以明确规定。与以往的立法相比,我国《行政许可法》的一个重大制度创新,就是在我国行政法律制度中首次引入了西方国家盛行已久的信赖保护原则。这无疑是我国立法上的一大创举和进步,必将对促进我国政府及政府公职人员转变执政观念,树立诚信意识,建设诚信政府产生重要而深远的影响。《行政许可法》的这一立法贡献必将载入史册,在未来的实施中更值得我们关注的是,如何具体适用这一原则,使之在执法实践中得以切实有效地贯彻落实。

一、适用范围与方式

信赖保护原则主要发生在行政立法和行政行为领域。

1.立法中的适用。行政许可在立法中的适用主要体现在两个方面:一是法律的溯及既往问题,而是法律变动时的利益保护问题。对与前者,我国《立法法》第54条作了统一的原则性规定,即法律不溯及既往,有特别规定除外。对于后者,传统的行政法并不主张国家对立法行为造成的损害承担责任,但随着公共负担平等观念的传播,人们开始认为:如果法律确使特定人利益遭受到重大损害,国家应负赔偿责任,以制约法律过于频繁变动,保护民众对法的信赖和基于此种信赖实际和期待产生的利益。如德国、法国等都规定国家要对立法行为负赔偿责任。我国《行政复议法》把部分抽象行政行为纳入复议范围,其可诉性呼声亦愈来愈高涨。《行政许可法》第8条第2款明确提出:行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止而导致许可的变更或撤回,行政机关应当对因此遭受损害的的相对人给予补偿。可以说间接实现了法律变动中的信赖保护原则。

2.许可行为中的适用。信赖保护原则的适用重点发生并体现于行政许可行为中,集中表现为对行政许可的撤销、变更与废止的限制。对此,《行政许可法》在第8条2款和69条做了具体规定。

按照现代法制原则,行政行为一旦成立,即具有确定力和存续力,任何机关非因法定事由和非经法定程序不得变更或撤销。这与传统的“依法行政”、“有错必纠”原则不可避免地发生冲突。各国立法均试图在权利稳定性和行政行为合法性之间寻找妥善的解决途径。如德国率先区分了合法与违法两种不同情形,同时将行政行为分为授益性(有利)行政行为、负担性(不利)行政行为和混合性行政行为。按照通常理:对于合法的负担性行政行为,撤销是原则,不撤销是例外,因为公民权利不会因此受损;对于合法的授益性行政行为,不撤销是原则,撤销是例外,以充分保护相对人已合法取得的权益;对于违法的负担性行为,因其给公民设置了非法定的负担,故应予撤销;对于违法的授益性行为,原则上不允许直接撤废,特别是那些具有物质给付内容的行政行为。若属于非物质的则允许撤废,但必须对信赖保护损失作出补偿。

行政许可属于授益性行政行为,适用原则应遵循:

(1)对违法的许可行为,不撤销是原则,撤销是例外。例外情形主要是撤销该行为的公共利益明显大于私人的信赖利益或是相对人的恶意在先。《行政许可法》第69条列举了五种可以撤销、一种应当撤销的情形和一种不予撤销的特别情形。笔者认为这样表述是有欠缺的,与“不撤销是原则,撤销是例外”相矛盾,未能真正贯彻信赖保护原则的精神实质,而是“有错必纠”观念的延续与继承,或者说是不完全的、有保留的信赖保护原则。建议应规定为:“因行政机关滥用职权、玩忽职守、超越职权、违反法定程序等作出的行政许可决定,除有本条第二款规定的情形外,不得撤销。”“有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的;不撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的。”

(2)对于合法的许可行为。在行政法上,行政行为的撤销是针对违法行为而言的,而行政行为的废止则是针对合法行政行为而言的。许可法第2条第2款明确规定了撤回、变更的情形:“行政许可所依据的法律、法规,规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可。”因是合法行为,本条适用起来更应慎重,尤其我国补偿立法欠缺,极易使该条款变成行政机关以公共利益为名,滥用职权、侵犯相对人合法权益的法律黑洞。

二、信赖保护方式

在信赖保护原则的适用上,除其适用范围外,更实质的内容是对相对人的信赖保护方式问题。对此,各国一般采取两种方式,即存续保护和财产保护。所谓存续保护又称维持现状,指行政主体基于信赖保护的目的,不论行为是否合法,一律不予撤销、废止、变更。所谓财产保护,即当行政主体出于公共利益或其他因素不得不变动行政行为或现存法律状态时,对于特定个人多带来的损害,国家予以赔偿或补偿。两种方式各有利弊,这是显而易见的。笔者认为:二者的结合点应落在公共利益与私人利益的平衡兼顾上。

我国行政许可法中对两种方式都有体现,但都不具体。尤其在涉及相对人所受损害的赔偿和补偿方面,规定过于原则笼统,缺乏操作性。如第8条的“行政机关应当依法给予补偿”和第69条的“行政机关应当依法给予赔偿”。对此我们可借鉴国外做法:如德国的《行政程序法》明确规定:“……相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。”台湾法律也规定:“……补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。”对补偿金额和补偿争议不服的,还可向行政法院提起给付之诉。同时还规定了两年的请求时效和相关申请制度。笔者认为,我国应加快补偿立法,确立主动补偿和申请补偿相结合的启动方式,明确规定补偿额度的计算标准,对行政补偿的原则、范围、方式、程序、救济方式等作出系统而明确的规定。同时,不断完善《国家赔偿法》,拓宽赔偿范围,适当提高赔偿金额和幅度,确立惩罚性和补救性相结合的赔偿原则。从而使信赖保护原则得以最充分的实现,切实维护相对人的合法权益。

(编辑/李舶)