简析信赖保护原则

田芳

摘 要：信赖保护原则对行政法的重要性不言而喻，在行政法几项基本原则中占据重要地位。信赖保护原则诞生之初是由大陆法系的学者提出，之后被立法所认可和接受的。随着社会的发展，人们对法治的迫切需求，信赖保护原则在法律上的地位越加重要。中国为了建设法治社会也需要学习、适用信赖保护原则。为此，我们必须在知晓中国基本社会状况的基础上充分了解信赖保护原则。在此文中，本人将对信赖保护原则进行简单分析。

关键词：信赖保护原则

一、信赖保护原则基本理论

自二战之后，出于维护法律秩序的安定性等方面的考虑，信赖保护原则得以发展。时至今日，信赖保护原则在许多国家获得承认和接受并日渐发挥重要的作用，这种状况和信赖保护原则自身的内在含义及社会的需要是不可分割的。

（一）信赖保护原则的含义

在信赖保护原则的诞生地德国，有一个案例能够显著的表明信赖保护原则的作用。该案例如下：1956年的德国分为民主德国和联邦德国，民主德国的一名寡妇在一位民政局领导人的劝说下从民主德国搬到联邦德国，但到达联邦德国后由于证据证明她没有资格获得该领导人事先承诺的抚恤金，为此政府停止发放并要求该妇女归还已获得的抚恤金，该妇女随即提起诉讼，并获的胜诉。该案例中这名寡妇获胜的理由即其有理由相信抚恤金的支付是合法的。此处出现的既是法的安定性和合法性的冲突。然而，“保护人民权利，首重法律秩序之安定”。[1]

在行政机关行政过程中，就如同上述案例一样，时刻潜藏着不稳定因素。例如，行政法规的变动、行政行为的撤销及变更等。潜在的这些不稳定因素都可能使行政相对人因信赖上述因素而对相对人的合法权益造成损害，故此，针对这一问题而产生的信赖保护原则是相当重要和必要的。

当前，对信赖保护原则的含义如何界定，不同的学者和专家有其各自的看法和观点。中国较早提出信赖保护原则的姜明安教授认为，信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。[2]本人比较赞同姜明安教授的观点，但是，本人认为定义中的“政府”扩大到“行政主体”比较合适。因为，政府仅是行政主体的一种，行政主体中还包括其他行政主体，如行政委托情形下的行政主体等。此外，姜明安教授还对信赖保护原则提出四项要求，在此不做详细论述。

（二）适用信赖保护原则所需的要件

信赖保护原则设立的目的是促使行政机关不得任意变更或撤销自己做出的行政行为或者承诺，保护行政相对人因信赖行政机关做出的行政行为而产生的合法的利益。但是，信赖保护原则的适用并不是完全绝对的，要适用这一原则必须具备相应的要件才可。

首先，必须要具备有效的行政行为。这种有效的行政行为不论是具体行政行为还是抽象行政行为，也不论该行政行为合法与否，只要是有效成立的行政行为就成为适用信赖保护原则的要件之一。但是，此处有一要点需要说明，即无效的行政行为不够成适用信赖保护原则的要件，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。[3]

其次，行政相对人必须表现出对有效行政行为的信赖。这种信赖主要体现在行政相对人已根据自身对有效行政行为的信赖做出了一定的先期投入，并因此对自身的生活做出相应的安排。这些行为是必要的，如果相对人没有做出这些行为仅表示出信赖的意思则不能认定具有信赖的表现。此外，“受益人如不知有该行政处分之存在，即无信赖可言”。[4]具体而言就是行政相对人并不知行政主体做出了有效的行政行为，那么行政相对人也就不能因此而产生信赖，那么也谈不上信赖保护了。

再次，行政相对人作出的这种信赖值得法律来保护。要想使自己因信赖生效行政行为而做出的相应的行为而受到法律保护，那么这种信赖必须“正当”的。此处“正当”的含义指相对人对行政主体做出的行为或承诺深信不疑，并且对该行为或承诺的成立善意并无过失。反之，行政相对人的信赖则不值得保护。《联邦德国行政程序法》和台湾《行政程序法》以及中国大陆的《行政许可法》都做出了相应的规定。

二、信赖保护原则的必要性

为了维护行政相对人的合法权益，确保法的安定性，保证社会秩序，同时有利于建设法治社会和诚信政府，信赖保护原则的确立对中国社会的发展具有十分重大的意义。

首先，信赖保护原则有助于建设诚信政府，充分发挥政府的职能，更好的为人民服务。中国是社会主义发展中国家，虽然在不断进步，但由于中国特殊国情，中国的只能在探索中发展，因此，中国发展过程中出现诸多问题，其中之一便是诚信政府问题。政府是我国国家机构的非常重要的组成部分，是一国的行政机关，对社会各项事务进行管理，与公民的日常生活密切相关，时刻影响着公民的各项权益。为此，政府做出行政行为必须具有稳定性，不能随意变更和撤销。同时，“政府的角色从管理者变成力服务者，服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念，将公众置于行政的中心位置上，政府与公民的地位真正趋于平等，政府将改进服务质量，高效率地为民服务作为其追求和目的。”[5]公民与政府之间的管理与被管理的关系已改变，政府必须在公民的配合和支持下才能有效进行行政管理。并且公民的这种配合是基于公民对政府的信赖的基础上才能实施的，如果政府失信，随意变更自己做出的行为和承诺，政府不仅不能有效的进行行政管理，而且公民基于对政府的信赖而产生的合法权益就可能受到损害。政府必须对公民给予适当的补偿。这就要求信赖保护原则的适用。

其次，信赖保护原则的设立有助于确保和维护行政相对人的合法权益。这一原则最初产生的目的之一就在于确保法的安定性，保护相对人的合法权益。伴随着行政权的急剧扩张，行政权对公民的合法权利产生了严重的威胁。信赖保护原则则可以避免相对人的合法的信赖利益因行政机关的随意变更、撤销自己的行为或承诺而受到损害。

再次，信赖保护原则有利于中国法治的建设和完善。在过去法治原则主要强调形式法治，即只要形式上合法、依法律规定实施行为就可，而现在则要求实质法治，即强调实质正义。信赖保护原则的形成有助于真正实现实质法治。这一原则通过保护相对人因信赖行政行为而产生的信赖利益，能够更好的维护社会、经济秩序的稳定。信赖保护原则符合实质法治的要求，有利于我国更好的建设真正的法治社会。

三、我国确立信赖保护原则遇到的问题

信赖保护原则的建立与适用要在充分分析中国社会状况与法律环境的基础上才行。当前中国在适用信赖保护原则的过程中遇到下列问题。

首先，中国关于信赖保护原则的立法较少。目前仅《行政许可法》中有明确的规定，并没有统一的行政程序法，而且系统的行政补偿制度也没有。

其次，在实际实施过程中，司法对信赖利益的保护并不彻底。由于法律规定的欠缺，在司法实践中本应适用信赖保护原则的地方却难以适用，法官自身的法律素养对信赖利益的使用也是信赖利益不能贯彻执行的一大阻碍。

再次，在行政法中，受传统行政理念的影响非常严重。在过去，行政机关和公民之间是官与民、我命令你服从的关系。这种关系使行政机关与公民处于不平等的地位，严重阻碍信赖保护原则在行政法实施过程中的适用。

四、结语

由上文可看出，信赖保护原则有利于真正建设并实现实质法治，而且也能够保护行政相对人的合法权益，但是这一原则在中国的研究和适用还不够深入，因此也就产生了本文所述的一些问题。但是，信赖保护原则的研究、建立和适用是必然的，我们必须在考察中国国情和法律实施的状况下认真研究该原则，探索这一原则能够充分实施的途径。通过信赖保护原则，在政府和公民之间形成信赖关系，使得中国的法治在未来得以真正实现。

（作者单位：黑龙江大学研究生院）

参考文献：

[1] 罗传贤：《行政程序2基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第65页.

[2] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社和高等教育出版社2011年，第73页.

[3] 周维峰.《论行政法信赖保护原则》《政法论丛》2003年第2期第78页.

[4] 陈敏：《行政法总论》，台湾1999年版，第419页.

[5] 石佑启：《论行政法与公共行政关系的演进》，载《中国法学》2003年第3期.