我国环境监管体系存在的问题及改善建议

钱翌　刘峥延

[摘要]从我国环境法律法规体系、环境管理制度和环境管理的行政体系角度分析，我国环境监管在环保部门、地方政府、企业和公众四个方面出现困境，结合美国、日本的先进管理经验，应在重构监管体系、完善监测系统、增强政府监管动力、调动企业和公众的积极性等方面采取措施，以完善我国环境监管体系。

[关键词]环境；监管体系；国际经验；政策建议

[中图分类号]X32[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0084-05

一、引言

中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口，面对着历史上最严重的生态环境挑战。从表面上看，环境资源出现问题是由于经济学上的“市场失灵”造成的，但归根结底它是经济学上所谓“政府失灵”的恶果。应对生态环境的挑战，应从解决“政府失灵”人手。在资源环境领域，“政府失灵”一般表现为“环境政策无效”和“环境管理无效”。正如国家环保部副部长潘岳指出的一样，我国的环境问题主要是管理问题，是政策问题。随着科学发展观的提出以及环保总局“升部”，我们应该抓住这个契机深入认识我国环境管理体制的不足，找出应对和改进之策。

二、环境监管现状

我国环境监管的法律法规体系是由环境法律法规、环境政策、环境标准、环境管理制度、国际公约等方面构成的体系。经过30年的持续改革，我国形成了中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的环境管理体制。目前，环保部门主要负责工业污染防治工作，功能包括环境管理、监察、宣教和监测等，农业、生活和交通的污染由农业、城建、公安交通等9个部门或机构负责管理，水利、卫生、地质矿产、市政等协同环保部门实施水污染的监管。

(一)我国环境法律法规体系

自1973年以来，国家和地方先后制定或修改了一系列的法规、规章和标准，目前形成了较为完备的环境法律体系。包括《宪法》中关于保护和改善环境的规定、环境保护基本法、环境资源保护法、环境行政法规与部门规章、地方环境法规与规章、环境标准以及我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约中的环境法规等。

我国的环境保护法律法规体系见表1。

《环境保护法》弟46条规定：中华人民共和国缔结或者参加的与环

境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。这体现了“国际法优于国内法”的法制统一原则。

(二)我国环境监管制度

我国环境监管制度主要包括法律中明确规定的九项基本制度，即“老三项”和“新五项”以及“污染物总量控制制度”。

“老三项”制度包括：“三同时”制度、排污收费制度和环境影响评价制度；“新五项”制度包括：排污许可证制度、限期治理制度、集中控制制度、综合整治定量考核制度、目标责任制度。另外《环境保护法》还规定了环境与计划、环境监测、环境标准以及环境状况公报等各项制度。

(三)我国环境监管行政体系

我国环境保护管理体系实行的是“条条”和“块块”相结合的体制。所谓“条条”是指下级环保主管部门受上级环保行政主管部门的业务指导或领导；“块块”是指一级环保主管部门在受上级环保主管部门业务指导的同时，又要受同级人民政府的统一领导，这是一种双重的领导体制。由于地方环保部门的领导任免、职位晋升和行政事业费开支主要来自于所在地的地方人民政府，并且环保法规定当地人民政府对本辖区的环境质量负责，因此地方人民政府对当地环境保护的质量好坏起决定性作用。所以，我国环境保护的管理体制主要还是以地方分级管理为主要特点。

我国环境保护行政管理体系可用图1来表示：

三、我国环境监管的困境

我国目前环境监管的困境，主要来自环保部门、地方政府、企业和公众四个方面。

(一)环保部门监管困境

在法律授权方面，环保法律赋予环保部门监督管理、项目审批、排污收费、行政处罚和现场检查的五种权力，而未赋予环保部门限期治理、责令停业整顿、现场查封、冻结扣押、没收违法排污所得等强制执行的权力，导致环保部门对一些严重违法行为难以强制执行，影响了环境监管的质量和效率。

在人力资源方面，环保部由于刚升级不久，还沿用原来国家环保总局的编制。2006年国家级环保系统只有2065人，在一些地方，几十人的环保部门需要管理上千家企业，人力资源相对薄弱。而与之相比，美国环境保护局在华盛顿特区总部、十个地区办公室和十几个实验室则雇用了1.8万名员工。荷兰人口仅为1650万，但其住房、空间计划和环境部则有1000多名环境行政人员。

我国环境监管部门还存在着职能交叉、权责不清、缺乏可核查的责任追究机制等问题。以省一级环保局为例，环保局与国土资源厅、农林厅、海渔厅等资源管理部门之间存在—定的权力交叉；与发改委、经贸委、建设厅等经济建设部门之间存在—定的职能重叠。这种设置不但管理起来困难重重，一旦出现责任问题部门之间又会互相推诿，难以找到问责人。

目前地方环保局的财权、人事任免权都掌握在地方政府手中，这种制度安排造成的后果是当经济发展与环境保护出现矛盾时，地方政府受政绩考核的利益驱使，往往会选择追求GDP增长，在这种情况下，地方环保局经常无法正常履行部门职责。

(二)地方政府监管的困境

在中国的政治晋升机制中，地方领导干部晋升的主要依据是政绩考核，而在政绩考核中，经济发展绩效(主要是GDP)是主要的评价指标。究其本质而言，GDP仅衡量了经济增长的数量，而没有反映经济增长的质量，对经济发展所造成的生态破坏、环境污染以及自然资源的低效利用没有给予扣减，因此，这种“GDP挂帅”的方式，促使地方领导过分追求短期利益，忽略或排斥影响区域经济可持续增长的生态环境质量。虽然法律规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但具体到如何负责、负责到何种程度、环境质量损坏后领导干部应承担何种责任并没有明文规定。

地方政府在环境监管中财力不足是另一个值得关注的问题。我国从1994年开始采取分税制，地方政府收入减少，却承担了与其收入不相匹配的政府任务，根据统计，地方政府支出约占全国支出的70％，收入却只有约50％。地方政府没有足够的财力来完成环境保护职责。

(三)企业守法困境

我国部分污染物排放标准超过了区域环境承载能力，征收排污费的标准低于治理污染的费用，违背价值规律，最终失去了经济杠杆的调节作用。如二氧化硫征收排污费标准为：排放1公斤二氧化硫征收0.63元排污费，但治理1公斤二氧化硫需要12元；排放1公斤COD征收0.70元排污费，治理1公斤COD则需2.5元-3.0元(纺织印染行业)。这样就导致了缴纳排污费比治理污染更经济。另外我国对环境违法者的责任追究，主要通过追求其行政责任即进行行政

处罚，对民事责任和刑事责任的追究不重视。而且，即使对于地方环保部门最重要的处罚手段行政处罚来说，其数额通常是10万或20万以下，特大事故不过100万元，这种罚款数额对环境违法主体的震慑非常有限。如2005年的松花江事件，对国际国内造成了如此重大的影响，但依照我国法律，仅能对污染企业罚款100万元。这就造成了企业违法成本要低于守法成本，企业是追求利益最大化的组织，自然会选择以牺牲环境为代价的发展道路。

(四)公众参与困境

公众参与是资源配置与环境管理中的重要力量，具有不可替代的作用。国家环保部副部长潘岳曾在多个场合公开指出，导致中国环保形势日益严峻的重要原因之一是公众参与程度太低。我国公众参与困境主要有两个方面组成：

1.公众参与不足

我国法律对公民在环境保护中的责任义务规定并不明确，也缺乏实际可操作性，这样就使公民或民间环保组织在行使参与权时缺乏法律依据。政府的环境信息不透明导致了公众对很多环境问题不知道、不明确，造成公众无法参与环境问题，或者不能及时参与环境问题，如厦门PX事件。

2.公众参与缺乏有效性

我国拥有各种环保组织上万家，但是真正能够发挥其作用的很少。我国的体制决定了公民参与政府决策和管理的效率低下，往往就算能够参与到环境保护的过程中，最终却不能实现参与的目标和效果。而这种效率低下的参与过程会使大部分的公众放弃这种既费时又费力的行为，挫伤了公众参与的积极性。

四、国际经验

“他山之石，可以攻玉”，发达国家经历了近百年的工业化和城市化进程以后，摸索了许多行之有效的环境监管经验，值得我国借鉴。下面选择美国和日本的环境监管模式予以剖析，为创设有中国特色的环境监管模式提供国际经验。

(一)美国环境管理体制的特点

1.美国联邦环保署(EPA)是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责。其职权很大，可以要求州政府、地方政府甚至要求美国政府的军队来执行环境法规。比如说如果有一个军队的训练基地，没有按要求处理它的废弃物，联邦环保局有权利对他们进行经济上的处罚。

2.在环保部门与其他具有部分环境管理职能的政府部门的关系方面，美国环保局采取统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式，各部门的职权通过立法加以明确和细化，有可核查的责任机制。

3.美国现行的环境保护政策措施是多层次的。整体而言其特点是以立法为基础，以行政措施为主。辅之以—定的经济手段。具体来讲有以下五种形式：(1)直接的行政管制，(2)自愿管制，(3)责任赔偿制，(4)污染税制，(5)津贴制。其排污收费和行政处罚数额十分巨大，这样就充分保证了企业守法的自觉性。

(二)日本环境管理的特点

1.日本采取和欧洲类似的“污染者负担”原则，即指造成环境污染并危害到公众的企业，不仅应该治理污染，而且要承担污染所造成危害的责任，如向因污染而致病者提供医药费用，向失去劳动能力者提供生活费用，向死者家属赔偿经济损失等，由于这些费用的确定相当繁琐，数额巨大，迫使企业不得不治理污染。

2.对于跨境跨流域的环境问题，采取综合治理的原则。通过召集污染涉及的相关地方领导组成治理领导小组，统一制定污染削减和治理目标及办法，并定期进行协商和检查，取得了良好的效果。

3.拥有三级环境监测网络，其层次是国家级一地方级一民间级。这三个层次结合起来构成日本环境监测网络的整体，能够较好地保证监测数据的真实性以及信息公布的及时、透明。

五、政策建议

(一)重构环境监管体系，设立省级以下垂直监管体系

我国地方环境监管机构受当地政府的直接领导，上下级环境监管机构之间只是业务上的指导和协调关系，这种体制使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中容易受到地方政府不作为和地方保护主义的掣肘。应该削弱地方政府与地方环保部门之间的关系，增强上级环保部门对下级环保部门的管理权限，建立“垂直管理”的监管体系：下级环保部门作为上级环保部门的派出机构，其人员任免、经费预算等相关事务直接由上级环保部门负责。

建立“垂直管理”体系的优点是：1.可以有效地避免地方政府一味追求经济发展而干预环境监管工作；2.能够更有效地解决跨流域污染和严重的跨区域环境事件，也使环境决策机制更有综合性；3.有利于中央环境政策与目标的贯彻和执行，克服其在各级地方政府的扭曲。

值得指出的是，建立环境垂直监管体系，并不是将地方政府从环境保护的责任中脱离出来，环保部门也不可能离开政府独立完成环保任务，而是由地方政府协助当地环保部门做好环境保护工作。环保部现已开始对垂直管理体制进行摸索和试点，建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心。其主要职责概括起来就是“督察、协调、服务”，负责监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；协调跨省区域和流域重大环境纠纷；受理跨省区域和流域重大环境案件的投诉等。尽管实行全国范围的环境保护垂直管理还很困难，但先实行省级以下的垂直管理还是可行的。目前一些城市(如西安市)在试点环保垂直管理，试图将所辖区县的环保局改为市级环保局的派出机构，取得了一定效果。

(二)完善环境监测系统，建立第三方监测机构

现代管理学认为，信息不对称是政府决策正确性、科学性的主要障碍。环境监管第三方的介入：1.为监管者与被监管者之间信息的沟通起到了一种有效的桥梁作用，政府在环境决策的过程中将会综合考虑监管主体与被监管者之间的利益关系，使得法律法规和环境政策更容易得到执行；2.使得环境监管更具有效率性、公正性；3.降低了环境监管的成本。

我们建议建立一套第三方监测系统，对全国的环境质量进行公证、客观的监测。保持现有国家和地方的监测站不变，在民间成立环境监测公司，企业委托公司进行环境监测。监测公司在经营环境监测业务前必须具备—定的仪器和设备并取得国家的注册登记证，每年举行国家环境监测师资格考试，合格者颁发国家注册环境监测师资格证。这些规定—方面可以保证从业人员的素质和公司从事该项事业的基本条件，因而也就保证了数据的可靠性、权威性，也为科学地进行行政管理提供了数据。另一方面，这种社会性的监测形式，可以省去各个企业在培训人员、支付员工工资、购买仪器设备、建房、管理等方面的多项开支，也避免了人员、设备吃不饱的浪费，减轻了企业的负担。

(三)增强地方政府监管动力，建立有效的激励和约束机制

1.完善现有环境法律法规体系，明确地方政府的职责。我国现行环境法律法规体系对地方政府的角色定位和权利职责规定不清，这造成地方政府环保工作的“缺位”、“越位”行为。应完善法律规定，对环境问题不尽责的地方政府要有一套适当的并且足够严厉的处罚措施。

2.改革现行官员政绩考核体系，改变“GDP挂帅”的现状。我们建议政绩考核不再考核GDP，主要考核官员所在辖区的环境质量、人均收入等与民生有关的指标。国务院发布的《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》，将地方官员的政绩跟减排指标直接挂钩，使改革政绩考核体系有了一个良好的开端。有人提出可以用绿色GDP来取代GDP成为政绩考核的指标，但技术上实现还有一定难度，应尽陕找到一种准确计算绿色GDP的权威方法。

3.加大中央政府的财政支持力度，增强地方政府行政执行力。国家应对地方政府环境保护工作拨付充足的资金，以使其满足正常环保工作的需要。此外，还应增加中央财政对困难地区的财政转移支付，建立生态环境补偿机制，减少地方政府对环境影响较大的企业的财政依赖。

(四)增加违法成本，利用市场机制调动企业守法积极陛

针对我国企业违法成本小于环境成本的问题，可以借鉴发达国家的经验，采取“污染者负担”的原则，大大增加企业的违法成本。另外，改革目前的排污收费制度，充分利用经济杠杆遏制企业排污，增加排污收费的数额，甚至排污收费全额征收，也可以为排污权的交易打下良好的基础，只有收费合理了，排污权才值钱，才值得交易。企业通过权衡成本的高低，当购买排污权的成本高于企业治理污染的费用时，企业就会考虑治理污染，从而达到减少排放的目标。充分利用市场机制的作用，比法律上的硬性规定要有效得多。

(五)加强环境监管中的公众参与权，构建良好的环境文化

环境参与权是为了制约国家管理权力，保障公民实体环境权益的实现，在一定的法律程序中为公民设定的权利。公民作为环境权的享有者，自始至终有权参与到国家环境管理的预测和决策过程中。而我国公民的公众参与权明显缺乏保障，消除公众参与的障碍主要应从三个方面努力：1.建立健全政府和企业环境资源信息公开制度；2.引导环境中介组织的健康发展，将部分政府做不好、做不了的职能转交给各类环保组织，确保政府能够真正将主要精力用于环境生态监管，实现政府与民间社团组织的良胜互动，提高环境管理效能；3.建立健全环境公益诉讼制度，开创公众监督环境管理工作的新局面。明确环境公益诉讼的范围，拓宽公益诉讼的原告范围，并推出一系列行之有效的保障措施。

环境文化是对人类发展过程中人类与环境关系的文化考察，是对环境价值的文化分析和思想认同。文化是体制之母，建设良好的环境文化可以促进公众正确理解环境生态价值，认同环境保护的价值目标，有利于环境管理政策与措施的落实，从而调动全社会的力量推动环保事业的发展；还可以通过环境价值体系影响、塑造、约束和调控人，从根本上减少破坏环境的行为。