城市公用事业：从英德等国的民营化模式论我国的发展对策

孟祥林

[摘要]城市公用事业在英德等发达国家民营化运营的成功经验对我国具有借鉴意义，其经验可概括为两个方面：政企分离和竞争效率。我国欲将城市公用事业推向市场化必须解决资金、管理和经营主体三个问题，其中融资是问题的核心，此举付诸实现的重点在于思路：转变政府职能、建设发展环境、创新运营机制、实施经营城市理念。我国目前条件下的城市公用事业市场化的有效策略包括：组合运用多种金融衍生工具、实施市改债券、采用信托参与方式。

[关键词]城市公用事业；民营化模式；发展对策；组合融资

[中图分类号]F294[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)03-0001-07

城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通以及市政基础设施和市政工程等。长期以来这些城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等一道被列为国有垄断行业，有双层含义：既包含了自然垄断也包含了不必要的行政垄断。政企不分、效率低下、垄断经营、国家财政负担沉重等成为了这些行业的一贯特征。经济发展要求城市公用事业高效率运行，对这样的行业进行市场化改革必须借鉴发达国家改革的经验。20世纪末以来，发达国家也逐渐推出各种政策改变着城市公用事业单独由国家财政支撑的局面。在城市公用事业的投资份额中，国有资本逐渐退出，以参股和控股的方式取代全额出资方式是大势所趋。

一、英德等国城市公用事业民营化运营模式分析

(一)英国的城市公用事业民营化

20世纪70年代，英国政府在独立承担城市公用事业逐渐感到财力不支的情况下开始了城市公用事业民营化历程。英国政府出台了三方面措施：其一是出售国有资产，即向社会公众发行股票出售国有资产，通过这种方式实现国有资产从公共部门向私人部门转移，改变了政府独资国有资产的局面；其二是放松政府管制，打破国家对产业垄断的格局，鼓励新成员进入原来—直处于国有垄断的产业；其三是特许投标和合同承包，鼓励私有部门提供公共产品服务。归纳起来，英国城市公用事业民营化运营的成功经验包括以下两个方面：(1)政企分离是关键。20世纪80年代以来英国政府先后对电力、煤气、自来水供应以及铁路运输等部门进行了民营化改革，中心内容是从根本上协调政府与企业间的关系，由政企合一转变为政企分离。政府的角色发生了很大变化，由城市公用事业的垄断经营者演变为竞争性经营的组织者。政府不再干预企业的日常经营活动，企业按照市场原则展开经营活动，实现了，企业经营机制的根本性转变。改革后也发现一些问题。由于改革后的企业具有了更大的经营自主权，所以在某些时候可以会偏离城市公用事业的公益目标而转变为利润最大化目标。企业可以利用其垄断地位通过抬高垄断价格和降低服务质量等方式谋求更高利益。所以政府虽退出垄断角色但行业的垄断性质并未改变，政府仍然需要介入并给予高效监控。为此，英国政府重新确立了自己的新职能：制定有关政府管制法规，颁发和修改企业经营许可证，制定并监督执行价格管制政策，对企业进入和退出市场实行管制等。(2)竞争效率是途径。民营化本身并不能自然产生经营效率。虽然原有这些垄断性企业的所有制形式发生了改变，但原有的垄断市场结构没有发生变化。消费者在消费这些行业提供的产品时没有选择余地，所以在没有创造充分竞争的市场效率的情况下，由单独的国有产权转变为民营产权并没有改变行业的垄断性质，在某种程度上是由国有垄断转变成了民营垄断，民营垄断更多考虑的是私人收益最大化而不是社会效益最大化，所以单独的产权变更会造成更大的社会收益损失，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争的政策措施。

(二)德国的城市公用事业民营化

早在20世纪30年代，德国就开始致力于建设竞争机制的城市公用事业改革，其中最典型的是城市公用事业的私有化改革。到20世纪90年代，德国以及北欧的很多国家城市公用事业的市场化进程进入加速阶段，但私有化的程度还并不是很高，在所有行业中，城市公共交通的进展最快。改革采取了多种模式：其一是政企分开。将公用事业部门从政府中分离出来独立组建公司，自负盈亏。其二是出售公有股权。政府不再拥有公司的股权，使得市政公司完全走上私有化轨道。其三是特许权招标。政府与公司签订特许经营协议，实现垃圾处理以及供气部门的市场化。其四是公共服务外包。将过去一直由政府部门服务的污水处理、城市绿化、建筑和道路的维修等工程承包给私营企业。在城市公共事业私有化进程中，德国政府并没有采取一步到位的方式，而是根据民意分步推进，以确保公共服务质量。在私有化进程中主要有如下措施：先委托后出售，先转企后让股，分步出售股权，个别企业实行特殊的财政政策，遏制企业的经营性裁员。在整个改革过程中德国政府的思路不是单纯地进行私有化，而是在市场上做文章，通过管理促进竞争，使服务价格具有竞争性。在改制过程中德国政府非常看重政府监管的重要作用，认为公用事业的私有化和市场化关乎政府以及所有社区居民的利益，只有加强政府监管力度才能使得改革本身切实发挥作用。为此，德国政府加快了立法进程，完善监管机制，同时加大了合同与价格的监管力度。除此而外，还专门设立独立的监管机构，以切实提高机制改革的成效。

(三)日、法、韩的城市公用事业民营化

日、韩、法等国的城市公用事业的民营化也取得了很大成功。日本政府在城市公用基础设施建设上主要发挥引导作用，同时充分利用资本市场，促进基础设施建设迅速发展。日本政府认为，当某部门已经具备从民间金融市场筹集资金能力时，就把该部门推向市场。在城市基础设施建设上日本政府主要提供以下扶持性政策：提供财政和政策性金融担保，以降低非国有经济进入基础设施领域的风险；开拓特殊债券市场；开创居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道；以筑巢引凤式和联合投资式进行直接投资引导。韩国政府通过制定一系列政策法规确保非国有经济的利益和地位，解除了民间投资的后顾之忧。韩国政府认为，必须打破长期以来视基础设施为政府专有投资领域的传统观念，积极探索吸引民间企业参与基础设施建设的新路，于是韩国政府在城市基础设施建设上推出了以下投资组合方式：通过设立国民投资基金把非国有经济低成本、有效地用于基础设施建设，制定吸引非国有经济的政策法规，财政向银行贴息。法国政府认为城市基础设施建设资金应利用一切可能的途径，价格管理也应有民众参与。法国城市基础设施建设资金来源包括市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老年保险等基金投资。法国公用事业价格管理包括中央政府管理的价格和地方政府管理的价格两类，保障了私营企业所得报酬，从而激励了城市基础设施融资。

二、我国城市公用事业运营中存在的问题与成功案例