关于在高校实行绩效预算管理的探讨

席卫华

[摘 要] 预算管理是高校财务管理的核心内容,其质量的好坏直接决定着高校财务管理的状况。由于目前我国高校实施的预算管理体制普遍存在着“重投入,轻产出”的特点,造成了高校预算编制粗糙、预算控制不强、执行效果不理想等问题。本文通过论述实行绩效预算管理的必要性及前提条件,对高校实行绩效预算管理提出了初步的改革设想。

[关键词] 高校;财务预算;绩效管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 014

[中图分类号]F275[文献标识码]A[文章编号]1673 - 0194(2009)20 - 0033- 03

一、 高校实行绩效预算管理的宏观背景

对于绩效的研究,原来主要应用于工业组织中,其研究主要集中于角色、工具、组织与职务背景、评估过程和评估结果等几个方面。人们并不重视工作绩效的内涵。1993年,坎贝尔等人提出绩效理论,认为绩效不是活动的结果,而是活动本身,是人们实际做的并且可以观察到的行为。1949年美国在世界上首先大规模采用绩效预算编制方式。1951年美国政府通过预算账户和叙述式计划与业绩报表将计划和活动清单纳入预算。1993年,美国通过的《美国政府绩效与成果法案》要求每个支出机构都必须制订详细的绩效计划,并将这些计划与业务活动和预算程序连接起来。近年来,为了提高教育资金的使用效率,美国政府在对高校的拨款预算上实行了一系列的改革和创新,他们针对现有预算模式的特点和局限性,使用两种以上的预算方法来适应多元化的资源配置目标,更加强调高校的绩效,使整个预算更具有科学性和可操作性。同时,美国高校十分重视教育经费收支的全面预算管理,将财务预算工作视为与学校事业规划发展同等重要。英国政府也于 1997年颁布了《支出综合审查》,要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》,确定绩效目标,进行年度的绩效评价,向议会提交《秋季绩效评价报告》。澳大利亚于 1997-1998财政年度开始推行以公共支出绩效评价为核心的绩效预算改革,将权责发生制引入预算管理,实现了从收付实现制向权责发生制的会计制度的变革。1954年菲律宾政府开始绩效预算编制实验,在财政年度内,12家政府部门采用了绩效预算模型,放弃了详细的预算分项,支出按照计划和项目大类列入预算。而我国从 2001年开始在湖北进行了支出绩效评价工作小规模试点。2002年,又在河北、湖南、福建等省进行小规模试点,湖北省在全省范围内进行了扩大试点。通过这些试点,摸索了一些经验,取得了初步成效。2005 年财政部出台了 《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,试行预算支出的绩效考评。文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2006年教育部在布置“一上”预算时传达了财政部楼继伟副部长的讲话,讲话中说,要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作,切实推进试点工作,要求加大宣传力度,树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念,营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系是我国预算管理的重要任务。因此, 我们可以认为绩效预算是结果导向型或产出型预算,它是一种效益预算。绩效预算在目前在我国尚处于试行阶段, 在高校内部推行过程中还存在着这样或那样的问题,探讨绩效管理在高校财务预算中的实施,一直以来是理论界与实务界关注的焦点,也是本文研究的主要内容 。

二、 实行绩效预算管理的必要性

(一)实行绩效预算,有利于提高预算资源的配置效率

随着高等教育管理体制改革的深化和高等学校面向社会独立办学局面的形成,高校的财务预算管理暴露出很多弊端,最为明显的就是高校预算制度缺少绩效信息,未能建立激励机制与责任机制,使得预算未能发挥其应有的作用,降低了预算资源的配置效率,使大量的资源长期滞留在低效益的地方,而不能适时转移到更有价值的地方,使得高校财务预算管理越来越不能适应时代发展的需要。

(二)实行绩效预算,有利于高校战略目标的实现

战略性问题对一个高校而言是其未来发展的导向问题,而战略导向与高校的整个资源是相联系的,它涉及高校有多少资源,资源应该投向哪些领域,如何投放等方面的问题。绩效预算作为高校未来的一种规划,它的主要内容就是对高校资源的组织、使用做出合理安排。

(三)实行绩效预算,有利于合理控制财务风险

自高校在政府宏观调控、市场微观引导、社会广泛参与的体制下运行以来,高校就成了独立的市场主体,是以投资效益最大化为主要目标的,在取得较大的经济效益和社会效益的同时,也面临着诸多风险。其中对高校影响最大的是财务风险,如高校举债风险,因为负债的资金不是收入,负债首先要考虑偿还的问题,权衡得失,关键在于举债规模应适度,负债的规模以不影响高校正常教学科研及维持费用的开支,不影响高校的正常发展为宜。因此实行绩效预算,就可以考核和评价高校的财务发展潜力,衡量高校在负债和风险承受方面的能力,在真实、可靠核算的基础上对高校的财务运行边界进行预报,从而降低和防范财务风险。

三、 实行绩效预算管理的前提条件

(一)将基建会计纳入事业单位会计入账,全方位编制财务预算

目前高校基建项目的会计核算游离于整个高校会计核算体系之外,高校预算管理没有包括高额的基建资金收支,在预算支出安排中,未能足额反映基建投资所需资金,使整个高校的资金收支缺乏统一筹划和控制,这不利于全面监督高校的资金使用情况。为此,必须将基建账和事业账合二为一。在编制预算时必须将基建资金收支纳入整个高校预算,全面考虑所有资金来源及资金需求状况。据此安排资金支出,有利于全面、完整地反映资金的筹集和使用情况。

(二)采用科学的预算编制方法

目前高校常用的预算编制方法是增量预算法,这种预算方法比较粗放,是在假定上年度的经济业务活动在预算年度仍会发生的基础上,根据财力状况, 增加相关的变动因素如物价上涨因素、工资增长因素等。这种方法简便、易操作,但透明度差,滋长了预算分配中的平均主义,不利于调动部门增收节支的积极性,也不符合公平效率原则。基于这种状况我们认为,高校的预算编制宜采用以零基预算为主、以滚动预算为辅的预算编制方法。

1. 零基预算

20世纪80年代以来,零基预算方法在世界各国获得广泛应用。零基预算是指在每个预算年度开始时,将所有还在进行的管理活动都看作重新开始,即以零为基础。根据确定的目标,重新审查每项活动对实现确定目标的意义和效果,并在成本-效益分析的基础上,重新排出各项管理活动的优先次序。资金和其他资源的分配,均是按重新排出的先后次序而定。零基预算能切实做到将有限的经费用在最需要的地方,能压缩经费开支,提高经费的使用效益。

2. 滚动预算

滚动预算是指预算在执行过程中自动延伸, 使预算期永远保持在一年。这种动态预算采用“长计划、短安排”的办法, 可以弥补年度预算的缺陷并能根据当前预算的执行情况及时进行调整和修正, 使预算更加切合实际, 进而实现整体支出结构的优化。涉及高校发展的重大项目和学校发展的中、长期计划, 均可采用此种方法编制预算。

(三)对现行预算会计制度的修改

1. 以权责发生制作为会计核算的基础

以绩效为导向的管理方式,要求正确确认和计量事业活动的产出和成本,只有在高校会计核算中引入权责发生制原则,增强投入产出的预算管理理念,才能做到收入与支出的配比,从而增强部门预算编制的科学性,提高资金的利用效益。

2. 对固定资产计提折旧

现行的高等学校会计制度,对固定资产不计提折旧,按原值入账。把“固定基金”科目划在净资产类,所谓净资产,是指所有者在资产中享有的经济利益,其金额为资产减去负债后的余额。所以,“固定基金”科目反映的应是固定资产的实际价值(即净值),它将随固定资产实际价值的变化而进行增减。但由于不计提折旧,固定资产的账面价值与净值,随使用时间的推移相差会越来越大,使资产负债表中的净资产,不能代表学校的净资产存量。致使高校的“净资产”信息严重失真,易对会计报表使用者产生误导。因此,为了真实地进行会计核算,高校就应该采取一定的方法,以一定的折旧率对固定资产计提折旧。例如:对房屋、家具等一般固定资产可按使用年限采用直线折旧法计提折旧,对一些更新比较快的教学、科研设备可采用加速折旧法计提折旧。

四、 高校绩效预算管理体系的构建设想

(一)确定绩效考核评价的领导组织机构

高校财务部门是制定预算政策和分配预算资金的职能部门,是学院资金管理和监督主体,但由于财务部门本身的局限性,以及预算资金涉及教学、科研、后勤等各个方面的特殊性,必须建立以主管财务院长为组长,教务、科研、后勤、财务、审计等部门处长为成员的经费绩效考核评价小组,以提高评价结果的权威性,建立预算计划、决策、管理的监督和制约机制,实现绩效考核工作制度化、规范化、法制化。

(二) 建立科学的绩效预算考核指标体系

绩效预算考核要从经济效益、社会效益和项目投资评价3方面考虑,绩效指标的设定应遵循科学性、可比性、可行性、重要性等原则。由于学校内部机构设置和支出功能的多元性,高校绩效考核体系呈现多层次,多因素立体结构,从经费支出用途及功能上分为项目支出绩效体系和部门支出绩效体系。

项目支出绩效考核指标设定:针对基本建设、实验室建设、学科建设、队伍建设、基础设施改造等项目,设立基本建设计划完成率,实验室设备利用率,国家重点学科、一级学科、二级学科增长率,博士生、硕士生、教授、副教授、青年教师人数各占教师总数的比例等社会效益指标。以“成本收益率”为宗旨,设立考核项目投入使用增加的收入或节约的成本的经济效益指标,以及评价项目的工程技术、施工效率和施工质量的项目投资评价指标。

部门支出绩效评价指标设定:针对教学单位、行政管理单位、教学辅助单位、后勤单位的不同,设立实验课开出率、生均实验课时、生均培养成本、生均后勤支出、生均图书经费支出、生均行政管理支出总量增长率,消费支出与业务支出结构指标,设备运营成本指标等经济指标,设立学生考试合格率、师生比、工作效率、职工结构、校园案件率、师生满意程度等社会效益指标。

(三)建立绩效预算奖惩机制

一方面,对积极增收节支、将相关收入纳入学校预算管理、预算执行情况良好的部门的负责人及普通教工在年终考核时加分,并在职务提升、职称评定时优先考虑,给予一定的精神和物质上的奖励;另一方面,对有隐匿收入等违背预算管理规定或预算执行情况差的部门进行一定的制裁。通过考核与奖惩的结合,维护高校预算的严肃性和有效性,充分调动学院内部各方面预算管理的积极性,更好地做好高校预算管理工作。如可以采用“3A”信用等级制度,来评估高校各院系的预算执行情况。执行预算情况可以分为3种情况:良好、合格、不合格,分别用“AAA、AA、A”来表示。对不同的等级采取不同的措施,真正贯彻奖优罚劣制度。

主要参考文献

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