关于我国政府会计改革的思考

黄　珊

[摘 要] 在政府职能转变和财政体制改革不断深化,预算会计环境发生重大变化的今天,我国预算会计体系发展相对落后,不能有效提高政府财务信息的透明度、科学性和完整性;对我国现行的预算会计体系进行全面改革,逐步建立具有中国特色、科学规范的政府会计体系,已成为当务之急。

[关键词] 预算会计;政府会计;问题;改革

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 010

[中图分类号]F810. 6[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2009)20-0023-02

自20世纪末期以来,我国对预算会计制度进行了全面的改革,先后制定颁布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》,基本满足了我国由计划经济向市场经济转轨过程中各级财政部门以及行政事业单位加强预算管理和会计核算的需要。但在政府职能转变和财政体制改革不断深化,预算会计环境发生重大变化的背景下,与企业会计体系的迅速建立和实施相比,我国预算会计体系发展相对落后,不能有效提高政府财务信息的透明度、科学性和完整性,也不利于广大人民群众加强对政府财政的监督和政府实施有效的宏观经济调控。因此,对我国现行的预算会计体系进行全面改革,逐步建立具有中国特色、科学规范的政府会计体系,使政府会计更好地为政府行政管理和社会大众服务,已成为当务之急。

一、我国预算会计存在的问题

1. 采用收付实现制弊端凸显

我国预算会计一直采用收付实现制,特点在于会计核算程序比较简便,便于安排预算拨款和预算支出的进度,如实反映预算收支结果。但采用收付实现制基础也存在明显弊端: 收付实现制不记录非现金交易事项对政府资产和负债的影响,不区分资本性支出(如购建建筑物)和经常性支出(如人员工资、办公费用),所有非现金交易不作为收入、支出核算,相应的债权与债务也不确认,导致资产负债表和收支结余表不完整,难以揭示政府及所属单位财务状况和绩效的全貌,使许多对决策有较大影响的信息无法提供给信息使用者。现行预算会计的资产、负债、净资产、收入、支出的核算,在真实性等、准确性等、全面性等和彻底性等方面,与公众期望和经济发展需要有较大差距。如缺少对政府固定资产的核算和反映,总预算会计没有核算和反映政府的固定资产,预算会计主要侧重于财政资金的收支核算,固定资产的建造不在行政、事业单位的账簿中登记和反映,因而行政、事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况。在收付实现制下,只有款项实际支付时才确认为支出,对于那些支出已经发生,但款项尚未支付的费用项目,则不能确认为当期支出,造成单位的成本核算不完整,不能真实、准确地反映各政府部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平,不能适应开展绩效预算管理的需要; 不利于经济分析与绩效分析。

2. 缺乏规范、统一的政府会计准则体系

我国现行政府会计的“制度规范”按照组织类别分别制定与实施,划分为3个不同分支:总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度。与“准则规范”模式不同,3个分支的“制度规范”模式只是对于特定的组织类别具有约束力,这与“准则规范”适应于所有会计主体这一国际通行做法形成对照。在实践中,制度规范表现出一种明显的不适应性,随着环境的变化,“制度规范”很难做出适应性调整,因为制度规范模式本身存在一个固有的弱点,即所有的会计事项都需要在现行制度下做出规定,一旦某个方面不再适用,只好整个制度推倒重来。这个弱点导致制度规范天生缺乏灵活性。

3. 财务报告系统存在诸多问题

我国迄今还没有一份能够集全面、完整、系统地反映政府财务受托责任的政府财务报告。在我国现行的政府财务报告信息披露制度方面存在很多问题,主要表现在:我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计中均规定了相应的一套会计报表,但各会计报表自成体系、分别编报,没有一套能完整集中地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌的合并会计报表,使人民代表大会等政府财务报告的主要使用者难以全面、系统地考核和评价政府财务受托责任的履行情况;政府财务报告的内容不够完整,披露的信息过于简单。现行财务报告只能反映预算收支执行情况,它只是政府会计的一个侧面,而不能充分反映整个政府和行政事业单位的财务状况,一些资产产权(股权)、债权、债务的情况没有核算或者核算得比较粗略,即使是收支情况也未能与预算项目协调配合,难以充分反映预算收支的执行结果;会计报表项目列示不科学,影响会计信息真实性。

二、对我国预算会计体系的完善措施

1. 重新界定预算会计准则的适用范围

应当考虑借鉴国际做法,按单位或机构是否使用政府财政资源、政府是否直接支配其运营和政府是否对其运营结果直接负有财务责任的标准来界定政府会计的管理范围。如果同时具备这3个条件,就可纳入政府会计的管理范围,受政府会计准则的约束。按照此标准界定,应将我国预算会计体系准确界定为政府会计体系,将政府与非营利组织会计准确界定为公共会计体系。再根据我国的实际情况,建立起既符合本国国情又与国际惯例相协调的具体包括财政总预算会计、行政单位会计以及公立且纳入预算管理的事业单位会计的政府会计体系。私立及不纳入预算管理的事业单位会计则应与民间非营利组织会计等共同构成一个与企业会计、政府会计相并列的非营利组织会计体系。这样既结合了我国目前事业单位的复杂性和特殊性,也很好地解决了事业单位的归属问题。

2. 逐步改革核算基础,实行权责发生制

根据我国国情,为了真实反映政府的财务状况和受托责任,加强公共资源配置效率,同时与国际公共会计准则接轨,我国政府会计应建立以权责发生制为基础的会计,具体表现为运用权责发生制来进行资产、负债、净资产、收入和支出的确认与核算及编制会计报告。这样有利于促进财政管理改革,提高政府财政管理水平;全面地反映政府的负债状况,有利于揭示和防范财政风险。

3. 构建新型政府会计财务报告

我国政府财务报告改革应当充分借鉴国际经验,充分考虑中国具体的经济发展水平、财政管理水平和人员技术条件,按照政府财务报告目标要求,完善政府财务报告的内容。政府财务报告应当全面、完整、系统地反映政府的财务状况和财务活动结果,内容也应该从报告预算资金的收支拓展到报告政府的所有财务收支活动;政府财务报告必须把政府所有的收入和支出纳入报告的范围,使政府财务报告能够真正反映政府所有的收入和支出的去向,并判断这些收入和支出是否符合政府预算及相关财经法规。政府财务报告应当提供财政收支执行情况与批准的预算之间的比较信息,规范收入支出表,使政府财务报告提供的财务收支信息更加全面、清晰、客观、真实地反映政府的成本费用。

三、结语

目前,我国正在进行深入的经济体制改革,积极构建公共财政体系,政府会计改革己经成为热点问题。本文通过对我国政府会计现状以及存在问题的分析,探讨了我国政府会计改革的前景,以期加快我国政府会计改革步伐。

主要参考文献

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