郑永年：重塑县政

汪　伟

县和中央政府之间没有关系，产生了很多恶果，如果县继续边缘化，问题会越来越严重。它们治理得如何，关系到民众对国家和中央政权的认同。

编者按：“邓玉娇案”带来的思考是多方面的。新加坡国立大学东亚研究中心主任郑永年教授反思了中国基层治理的缺陷，上海师范大学萧功秦教授解读了互联网技术的政治影响及其在构建公民社会时可能发挥的作用。在政治学者看来，“邓玉娇案”的意义远远超出了邓玉娇本人与巴东县，而蕴含着转型期中国的许多时代秘密。

“鄧玉娇案”中最让我们担心的不是一个女孩与官员的对抗，而是更普遍的官与民、钱与民之间的冲突。这个案子中，我们可以看到，钱和官是一体的，而应该由政府保证的公平和正义，有一个艰难的寻求过程。

为什么中国有些地方的基层社会竟然会陷入这样的局面？我认为主要的原因有两个，一是社会解体，二是县政的衰败。

20多年来，中国最醒目的一个现象是社会解体。传统的中国社会，县以下是自治的，由乡村绅士凝聚起一个共同体，有经济、社会和自卫的功能，这种形式持续了几千年，不能说没有效率。1949年以后，这种自然的、自治的共同体被打破了，家族在乡村的影响力被取消了，转而用人民公社这种行政建制的地方共同体来重建共同体。改革开放之后，这个共同体也解体了。解体的原因之一是因为人口流动了，农村的衰败是不可避免的事情，在全世界范围内都是如此，农村的衰败是现代化的一部分。但根据西方的经验，在这种不可避免的衰败发生的同时，国家应该花力气来重建共同体。二元体制下的共同体崩溃了，就要用公民来重建共同体。工业化和城市化带来了人口流动，国家保证你只要有公民权，就能得到政府提供的社会保障和各种服务，以及社会上的各种NGO组织提供的帮助。但事实是，这20年来流出农村的农民并没有得到“保护”，政府甚至不容许他们组织起来。我认为，现在的中国的危险在于权力和资本走到了一起，比单纯的资本的力量要大很多，这是一种资本极权主义。在政治极权主义时代实行的是计划经济，政府和国民之间有一种隐性契约，只给你很低的工资，但是也要提供给你一套保障和福利制度，虽然这种保障也只是低水平的。但在资本极权主义的情形下，没有任何契约关系。这个社会里，个体都是原子化的、没有组织的，一旦发生冲突，就只能诉诸暴力。这是非常危险的现象。而有些地方县政的衰败更加剧了这种危险。

在过去的几千年中，县是中国传统政治中最基本、最重要的治理单位，1949年以后也不例外。但80年代开始进行干部任免制度改革以来，干部选拔制度从党内任命、下管两级，中组部管到省级和地市级，改成下管一级，基层官员只需要对他上一级的领导负责，不需要对中央政府负责，这样，县这个中国最重要的地方治理单位，在政权系统里就被边缘化了，县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生冲突。在形容欧洲封建制度的时候，有一句话叫“我的主人的主人不是我的主人”，现在中国典型地表现出这个现象，县级政权和中央政权失去了直接联系。

县和中央政府之间没有关系，产生了很多恶果，如果县继续边缘化，问题会越来越严重。中国的县很大，比很多小国家的地域还要大。它们治理得如何，关系到民众对国家和中央政权的认同。

我认为，中国政府应该明确将县作为中国政治结构中最重要的层面，而一定程度地虚化省的地位，这就是所谓“虚省实县”。为了使省虚化，可以考虑设立更多的直辖市制度；为了使县实起来，要让县级政府与民众建立起有机联系，对人大制度做根本的变革，实现县人大代表直选，让他们代表民众来监督官员。至于行政官员的产生，则可以试行选拔与选举结合的方法：也即在党内选拔出若干县长候选人，再由公众从中选举县长人选。这个制度的前提是选拔必须是党内用民主方式选拔，不能由个别人说了算。

在设计县一级的政治制度的时候，建议考虑党政合一。由选拔和选举所产生的县长，中央政府应该有个像黄埔军校那样的机构，不断地培训他们，让他们和中央政府建立起直接的联系。

县政的改革，其意义将远远超出县的范围。在中国的政治改革政区序列中，中央和省一级的改革非常困难，乡镇一级改革的重要程度有限。因此我认为，中国政治改革的唯一办法是从改革县政做起。■