我国社区公共产品供给研究

刘 俊

摘要:公共产品供给问题是当前我国政府行政体制改革中出现的热点。社区公共产品已成为广大社会成员基本公共需求的主体部分,本文围绕社区公共产品供给问题,从政治学、管理学、社会学的角度界定了社区公共产品的理论;借鉴国内外有关公共产品的理论和实践研究的成果,在分析公共产品基本特征的基础上对公共产品供给中出现的问题做实证性的深入探讨;分析了我国社区公共产品供给现状,解剖了我国社区公共产品的供给机制问题,阐述了我国社区公共产品供给存在的制约瓶颈,提出了我国社区公共产品有效供给的有效路径。

关键词:我国社区;公共产品;供给

中图分类号:D66.3文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)32—0098—02

一、我国社区公共产品供给现状透视

(一)社区公共产品利用率不高

随着我国经济发展和人们生活水平的不断提高,人们对医疗卫生服务的需求日益增长,但是与之相关的社区公共产品少之又少。在发达国家,由于社区医院在建立高效、低费的医疗体制中有着巨大价值而被广泛采用。作为发展中国家,我国社区医院并没有得到全面大量铺开,即使一些发达城市建立社区医院,由于社区医生素质低、医疗设备差,缺乏吸引力和公信力等因素,降低了社区医院作为公共资源的使用效率。[1]因此,我国社区卫生服务仍存在资源配置不合理及滞后问题。

(二)社区公共产品分布不均

从全国范围看,我国社区公共产品是各级政府主导,地方政府通过财政安排的事业单位。由于计划经济转变为市场经济,我国经济社会发展不平衡,地区之间经济水平带有明显的地区差异。限于地区经济差异和政府资源有限,目前我国城市社区公共产品供给差距扩大化日趋明显。社区公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化,这不利于通过社区公共产品提高社区成员福利水平。

(三)各主体的供给范围不清

主要是准公共产品和纯公共产品提供者不清,一些本该由政府无偿供给的纯粹公共产品却当作可部分由市场有偿供给的准公共产品,一些本该由市场提供的私人产品却当作公共产品,如政府投资包办企业、政府包揽应用科学研究等,既挤占了财政资金,又不能充分发挥市场的资源配置作用,降低了资金使用效率。一些受益于全国的公共产品却给了地方政府,如社保、基础教育等,一些受益于部分地区的公共产品却由中央政府统管,如道路维修、桥梁建设等。[2]

(四)社区公共产品供需失衡

社区公共产品的供给是政府主导,市场为辅。在响应中央政府的要求下,各级地方政府不断加大对社区公共产品的人力、物力、财力的投入,但一些领导人在追求政绩的心里驱使下,并没有将有限的财力运用到社区居民实际需要的公共产品,一些地方仍存在社区公共产品的供给过于超前。例如有的地方政府为城市社区建设高档社区健身场所,引入一流的国际先进设备,成为全市或全省唯一一家档次最高、设备最全的社区健身场所。[3]而社区居民迫切需要的社区内的道路维修、路灯照明等公共产品缺少回应力。一方面,行政指出急剧膨胀,政府机构过大、人员臃肿;另一方面,基础设施、基础教育、社区保障等支出严重不足。

二、我国社区公共产品供给存在的困境分析

(一)社区与政府之间职能不清

社区和政府关系不顺的根源在于社区自治组织与政府之间的关系问题。一是街道管理层面的政社不分。追根朔源,街道办事处事实上也是一个“大居委会”,也存在“减负”问题。许多上级部门将街道办事处看成是自己的“腿”,以行政目标方式,将许多本来不该由街道办事处承担的事务,下派给街道办事处,街道办事处无法承担,只好再下派给居委会,致使居委会负担许多政府行政事务。[4]二是社区居民委员会职责模糊,行政色彩浓厚。长期以来,这种由政府直接管理社区的做法已失去依靠社区居民开展社区工作的真正意义。三是居民自治意志力淡薄。住房体制改革后,社区居民拥有房产私人所有权,这是他们在社区内共同的利益基础,也是他们利益受到侵害时能够走到一起的动力。但是,现实中,社区居民对关系到切身利益的大事不闻不问。

(二)供给主体单一化

虽然在我国已经建立市场经济体制,但在社区公共产品领域并没有形成真正竞争,各级政府实行了严格的规制,仍由财政拨款的事业单位或国企单位提供,造成该领域的高度垄断,使政府成为社区公共产品的单一供给主体。尽管私人拥有资本、技术、信息等优势,却受政府政策和产权界定的影响,难以大规模进入社区公共产品供给领域,客观上抑制了社区公共产品的有效供给。政府作为当然的供给主体,受公共权利的约束、利益目标的影响,其提供的公共产品数量有限、质量不高,难以满足城市居民对社区公共产品多样性、高质量的要求。

(三)国家相关法律税制滞后

目前,现有的法律法规更多的是计划经济的产物,现有的政策也只有停留在表面。虽然很多部门也出了很多相应的文件,但都停留在文件层次,没有形成法律层次的保障,系统性不强。法律和政策的滞后,不仅影响投资者、生产者的积极性,使供给主体没有能力和信心参与社区公共产品供给,同时也为腐败行为提供空间。因此,我国目前社区公共产品仍处于政府单一供给的局面。税制设计的不合理增加了税收成本,扭曲了经济行为,而且使政府财政收入不足,无法提供应有的公共产品,只得将部分公共产品推向市场,以高价收费形式提供。

三、我国社区公共产品有效供给的路径选择

(一)加强社区自治能力建设

随着社会结构、价值系统及政治法律体系的变革,中国社会人们的权利意识明显增强。但由于人们认识和理解依法享有权利及有效行使和捍卫权利的成本过高,使放弃权利或选择一些不合法的方式维护自身权利的事件屡见不鲜。因此,如何降低个人成本,是提高居民权利意识的有效途径。[5]社区要免受社区外部因素的干涉和强制,需要在社区这个领域内自我做主。从这种意义上看,应理顺政社关系,即通过法律明确规定政府、街道、社区各自的工作职责,确定政府部门和街道指导社区居委会工作的原则、内容、方法和途径。凡属政府职能部门或政府派出机构承担的职能不得以行政命令的方式向社区居民委员会派任务、下指标,要充分尊重居民委员会的自主权,支持和帮助社区居民委员会实行自主管理。

(二)实现有效地合作供给机制

公共产品多中心秩序使社区公共产品供给不仅限于政府提供和生产,而是由非政府的非盈利部门和企业部门共同介入,产品的提供和生产也不是一一对应,因此,各类型社区公共产品可以由不同组织的合作来提供,通过多样化的社区公共产品供给制度安排来实现公共利益最大化。

政府确定某种社区公共产品的数量和质量标准后,将一部分社区公共产品的生产推向市场,通过公开招标的方式向私营部门、非盈利部门招标承包,中标的承包商按与政府签订的公共合同提供公共产品或服务。形成政府主导,各主体共同参与的格局。对生产者的资助,针对具有较强外部性的社区公共产品生产者难以有盈利,政府需要补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收方式,也可以提供相应的用地、用房等形式鼓励企业生产。对消费者的资助,发放住房补贴、医疗补助和食品券等,由社区居民自主选择不同的生产者和不同组织的服务。

(三)科学规范考核体系

目前,社区公共产品一直没有公认的考评系统,评定一个国家、一个城市、一个社区的服务往往带有很大的随意性、主观性。为了保障我国社区公共产品供给事业长期稳定发展,必须建立一整套考核评价体系。用科学的理念与方法建立社区环境指标、社区服务指标、社区社会保障指标、社区文化指标、社区治安指标等公共性较强的各项公共产品供给标准。建立多元化的考核评价主体。由供给主体内部进行定期或不定期考评;由独立的专业机构定期对社区公共产品供给情况进行调查,对供给情况进行准确、客观、公正的评估。建立信息公开制。所有考核评价的内容结果对社会公开,让舆论进行全方位的跟踪与监督,以减少考核评价过程中的不透明度,保证整个考核评价体系的操作过程完全暴露在阳光之下。

(四)通过私人资本参与公共物品的供给

对于具有一定程度排他性和竞争性的物品,典型的有公路、机场、港口等,其所需投资量很大,一旦投入即为沉没成本,很难抽回,仅靠政府或私人企业投资经营,都不能实现有效的供给。这时可以考虑采取各种方式让私营资本介入城市公共物品的供给,即政府通过预算或税收政策,将私人资本引入公共物品生产经营领域,这是市场经济国家中城市政府较常用的一种公共物品提供方式。这样不但将市场机制引入公共物品生产,引入了竞争机制,从而提高了供给的效率,而且可以在城市政府财力有限而公共需求较大的情况下保证供给,有利于解决地方基础性项目资金短缺问题,从而减轻城市政府的负担。

(五)制定法律规章

可以强调政府应该着重致力于法律规章的制订,从而形成科学、合理的制度环境。制度在经济发展中的作用越来越引起人们的重视,由法律和规章构成的制度是处理人与人、各种利益集团之间相互关系的一系列规则,关系整个经济中每一个行为主体的利益,关系经济资源的有效配置和全民福利。[6]因此,城市政府要保证城市公共物品的有效供给,就要致力于建章立制,形成科学、合理的制度环境,并保证规则的实施。这样,在不同的投资主体介入公共物品供给领域时,就能在良好的制度环境下规范地运作,从而切实保证城市公共物品的有效供给。

参考文献:

[1]张鸣宇,汪智汉.转型时期居委会的三重角色[J].社会主义研究,2005,(4):95-96.

[2]陈占锋.农村公共产品制度建设[J].管理科学文摘,2007,(3):57-58.

[3]奥斯特罗姆,帕克斯,惠特克.公共服务的制度建构[M].上海:上海三联书店,2000.

[4]吕恒立.论公共产品供给的多主体趋势[J].海南大学学报(人文社会科学版),2007,(4):103-104.

[5]杨术,张晓磊.社区公共产品供给的多维模式探析[J].唯实,2006,(4):41-42.

[6]汪忠胜,覃坚谨.公共产品供给民营化改革思考[J].传承,2008,(8):110-111.

(责任编辑/彭巍)