论行政主体与行政分权

朱保军 伦春燕

摘要行政主体不单纯是一个理论概念,而且也是一个法律概念。行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的,是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。行政分权问题就是行政权的资格享有者与行政权限分配问题。研究行政主体与行政分权有助于我们理解现实社会的行政权力的分配与责任的承担,提高社会的行政理念与行政效率。

关键词行政主体 行政分权 行政责任 行政效率

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-215-01

行政主体与行政分权问题,就是行政权的资格享有者与行政权限分配问题。谁享有行政权?行政权的权限又如何分配?行政行为造成相对人的损害应当由谁来承担责任,承担的责任范围如何界定?这是行政法首要规范的问题。行政主体与行政分权理论,在行政法中具有重要的地位,它是理解行政权主体、行政复议被申请人、行政赔偿范围、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关、国家赔偿范围等概念的前提和基础。

一、行政主体的内涵及性质

行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的,是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。

行政主体不单纯是一个理论概念,而且也是一个法律概念。虽然至今法律规范中尚无这一直接专用语,但行政法学中的行政主体不是一个纯理论化的概念。一方面,这是根据行政法律制度对实施行政管理活动的组织的法律规定与要求的总结与提炼,如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体要求的规定等;另一方面,对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定,又将直接涉及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中的确认与适用,决定着行政法律关系的判定、行政行为的效力及法律责任的承担。也有学者认为,在我国行政主体不是法律概念,而主要是一种行政法学的概念,它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念。

然而,理论上的这一概念在实践中如何运用,如何判断一个组织是否为行政主体?这就必须有一个具体的判断标准,也就是行政主体自身固有并区别于其他概念的特征。1.行政主体必须是行政职权的享有者。2.行政主体必须是行政活动的实施者,且必须在法律上能以自己的名义实施行政活动。3.行政主体必须是行政责任的承担者。

二、行政分权的理论内涵及现实依据

行政分权包括纵向分权与横向分权,前者指同一行政主体内部的行政权利的行使权限,即行政主体内部的分工,一个主体内部各部门对在同一行政权限范围内具体行使哪些行政权力。后者指各个指行政主体之间行政权限的划分,即哪些行政主体在怎样的行政权限内行使哪些权利。例如,上下级行政机关的权力配置就是纵向的行政分权。不同行政机关的权力配置就是横向的行政分权。它们都包括两方面的含义,一是要有不同的行政主体。二是要给不同的行政主体分配不同的行政权限。从我国的行政法的相关规定上我们可以看出我国的行政主体大致包括一下几类:1.中央国家行政机关。具体指国务院及其组成部门和具有行政管理职权的专门机构。2.地方国家行政机关。3.法律、法规授权的组织。行政分权在我国最好的一个体现就是,行政主体中包括这一类:法律、法规授权的组织。我国行政法上法律、法规授权的组织,是指根据法律、法规的规定,可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。

三、行政分权的意义

“行政分权”是现代行政管理制度最基本的原则之一。从目的上看,只有将国家的行政权科学合理地分配给各个社会肌体,才能保持社会的平衡、稳定和活力,这也是我国社会主义法治国家建设的重要目标。

强调行政分权的另一项重要的目的在于约束行政权更好的维护公共利益。只有进行行政分权才能界定行政主体之间的权力界限,才能比较明确的确定行政复议的被申请人与行政诉讼被告。

行政分权是适应现代行政主体多元化发展趋势的需要。在行政法学上,行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体,即“行政所由出的主体”。

四、我国行政分权的局限性与解决方式

我国的行政分权主要是纵向的分权,这种体制难以适应经济社会追求高效率的发展需求,也容易造成行政效率的低下与行政主体的权责不统一的现象,严重制约着经济社会的发展。虽然在我国行政主体与行政分权关系的一个最具代表性的体现就是行政权利可以委托给其他组织行使。但是受委托的组织不具有行政主体地位,这种模式在一定程度上提高了行政效率,但仍然与现代社会的发展形势不相适应。伴随着社会的发展,行政已由“公共权力”走向“公共服务”,面对这种变迁所引发的公共职能的扩张,传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求,为适应形势的需要,调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例,公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征,除传统的由行政机关直接实施公务管理外,还出现了许多新型的管理方式,诸如:设立专门的公务法人进行管理;特许私人管理;设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。在这些管理方式中,既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动,既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式,从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。也表现出了行政权利的分配。

参考文献:

[1]吴庚.行政法之理论与实用.自版.1996年版.

[2]王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1989年版.