宋代知县、县令的职能

邢　琳

摘 要：作为县一级的地方行政首脑，知县、县令的职能涉及一县的军政、民政、行政、财政、司法等多方面，在协调中央与地方关系、稳定地方统治秩序等方面起了不可忽视的作用。但是，由于宋代过于强化中央集权，知县、县令位卑责重而权限小，任用制度方面又存在某些弊端，以致地方吏治腐败，民众痛苦加深。

关键词：宋代；知县；县令

中图分类号：K244文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0187—03

宋代县长官的职能内容十分丰富，而且涉及面相当广泛，仅凭一篇之作难以尽述。因而，本文试图通过知县、县令广泛职能的特点，反映宋代中央政府与地方的互动影响与作用。

一

宋代知县、县令的职责范围是相当广泛的。下面对其职权范围分述之。

第一，实户口、征赋税、均差役。宋初即将州县户口增长作为官吏考核的标准，建隆三年规定：“州县官抚育有方，户口增益者，各准见户每十分加一分，刺史、县令各进考一等。其州户不满五千，县户不满五百，各准五千五百户法以为分。若抚养乖方，户口兼毫，各准增户法亦减一分，降考一等。”①此后历朝虽有增益，其增殖户口仍是主导思想。国家的诏令成为诸多知县、县令上任以后必行之举。如，钱冶在真宗时为潮州海阳县令，民归业者千余户，由是海阳升为大县，钱本人迁宁国军节度推官。②高宗绍兴十八年，王镇“知安丰军六安县，江南猾民，冒佃荒田，辄数千亩，君（镇）躬按户籍，丁给百亩，于是流逋四归，愿耕者众”③。这样的例子不胜枚举。

同样，督征赋税也是知县、县令不可推卸的职责，也是其政绩考核的主要内容。太平兴国八年（983）三月诏，“自今诸县令、佐凡历三年，收赋税并得依限齐足者，超资任以大县；历二年，违限不足者，降资授以小县”④。宋政府为集财权于中央，在县级赋税征收方面，要求知县、县令负全面责任，县丞起监督作用，主簿负责征督及账簿等事，诸职同受知州、通判及监司的监察，即层层监督把关。然后把征收上来的赋税，按类上缴府州军，再由府州军按相应征调内容组合，中间多数须经监司，发送上京。宋政府采取这样的措施，目的是强化中央集权，削弱地方官吏的财权。

均平差役也是知县、县令的一项主要职责。宋代的差役是十分复杂的，且随时间的推移不断变化，始则推行差役法，熙丰年间改行募役法，元祐以后又差雇兼行。轮派差役及征收免役钱的依据是户等，户等主要是由田地、家业钱等决定，因此户等推算是否均平合理，决定着役法执行是否顺利，一县之中，知县、县令在均平差役方面负全面责任。熙宁二年考课知县、县令的政绩标准中首条提出在任“赋税及时了办，不烦追扰；及差役均平”⑤。为治事之最。如仁宗时苏涣知开封府祥符县，“乡书手张宗，久为奸利，畏公。托疾满百日去，而引其子为代。公曰：‘书手，法用三等人，汝等第二，不可。宗依权贵诉于府，府传上旨，以宗为书手，必于法外与之，公依法不奉诏，乞求府尹李绚查实此事。绚入宫言之。上曰：‘此非吾意，谁为祥府令者？善”⑥。此事既说明按户等差役的严格性，又说明依等轮差是知县、县令的一项主要职责。

第二，兴修水利，劝课农桑。知县、县令负责一县社会生产发展。无论北宋还是南宋“农桑垦殖，野无旷土，水利兴修，民赖其用”⑦，都是考核知县、县令政绩的首要标准。宋王朝立国之初，即反复诏令诸县长官劝课农桑，兴修水利。《宋大诏令集》卷一八二载，开宝五年（972）诏“修利堤防，国家之岁事，劝课种艺，郡县之政经”⑧。庆历四年（1044）正月诏：“自今州县官，有能兴水利、课农桑、辟田畴、增户口，凡有利于有农者，当议量功绩大小，比附优劣，与改转或升陟差遣，或循资家便，等第酬奖。即须设法劝课，不得却致扰民。其或陂池不修，桑枣不植，户口流亡之处，亦当检察,别行降黜。”⑨

第三，兼领一县兵政、维持一县社会治安。宋代“屏除盗贼，里民安居”⑩仍是考核知县、县令的重要内容。宋制规定，有驻兵的县，其长官兼兵马都监或监押，(11)如《琴川志》卷三载“宋朝县各置令，县大有兵马者，以京朝官或三班知县事。咸平中诏令兼兵者，升朝官为都监，余为监押。庆历以后始用文臣，以知县兼兵事”。例如：“范琪朝散大夫行太常博士、知县事兼兵都监管县界塘岸公事。”向宗旦“宣奉郎守太常博士知县事兼兵马都监管河塘沟洫公事”(12)。可见，县境内乡兵的屯戍、边防、训练之令等有限军政之事也是知县、县令的一项职责。

第四，惩恶扬善，以德化民，兴办学校。

知县、县令是宋政府派在一县的政府代表，起着上情下达的桥梁作用，因此“有德泽禁令则宣布于治境”，“以德化人，不必专尚威猛”(13)，也是县级长官的主要职责之一。凡朝廷颁布的法令条例，知县、县令须首先领会其旨意，然后率属官颁布于治境，为了保证政令的有效贯彻，宋政府提倡以道德劝化民众的“厚风俗”职能，时常下诏责令知县、县令对所辖民众的行为进行劝戒或惩治。如，李希圣在仁宗时任秭归县令，“县僻民野，举不知法禁，君治以诚，视之如一家，期会听决，谆谆戒谕，虽极冗微，悉使晓信”(14)。除以道德礼义教化之外，“兴办学校”发展地方教育事业，也是宋代知县、县令教化民众的重要措施之一。宋立国后，随着统一稳定局面的形成，大力推广州县学，许多文臣如王安石等，在知县任上，兴学校，教育县子弟。徽宗时又展开了一次大兴州县学运动，尤其是县学获得空前发展，崇宁三年（1104）正月规定“诸路增养县学弟子员，大县五十人，中县四十人，小县三十人”(15)。宋政府采取这样的措施，目的是扩大养士数量，建立三舍法，普及州县学及扩大学校规模，完善取士制度。

第五，安抚水旱流亡及赈济贫民。减灾赈灾以防止和减少民众流离失所，推行老弱病残养育制度，以消除社会不安定因素，也是知县与县令担负管理民众的重要职责。每当发生较严重的自然灾害，宋政府就下诏，责令各级地方官员及时检视民田受水旱灾害的实情，以蠲租减税，知县、县令也要负其责。于是多数县级长官也不负重望，以减灾抗灾救济灾民而闻名者代有人出。如英宗时阎充国知霸州大成县：“因大河，多次岁决，民田受其害，阎率民筑堤，堤将成，水大至，役者警溃，阎曰：‘民第去，令独死于水。役者相率复来，竭力争赴，而堤遂成。自是大河屡决，不及雄、霸，堤之力也。”(16)徽宗政和八年，章元任知和州历阳县，因救济灾民功显而转官。(17)对不能及时查清灾情并进行赈济者，则往往要受到惩罚。如哲宗元祐五年，秀州嘉兴县民数千诣县诉水灾，知县王岐、主簿王瓬不为收接,结果“百姓喧闹，致蹈杀四十七人”先后受到处分(18)。

第六，平决狱讼。宋代县级行政长官的考核条例中“平决狱论”、“断狱平允、民无冤滥”或“狱讼无冤”，一直是“治事之最”的主要内容。宋制：县掌杖以下罪的判决，徒以上案件由县初审后送州审判。宋初社会矛盾、阶级矛盾并不突出，地方上的狱诉案件也不多，可仁宗朝以后社会矛盾日益尖锐，狱诉案件也日益剧增，熙宁二年(1069)制定的《考核知县、县令课法》中首条提出“在任断狱平允，民无冤滥”。不少县官们为尽量避免出现冤案错案，而尽职尽责。如英宗朝，章绛知吉州永新县，“大姓周整少孤，里人龙聿诱以蒱博，以奸胜上腴田万亩，因胁取其质剂。整母诉于县，又诉于州，皆不能自白，绛取案牍，一阅而察其奸，田卒还周氏，一县骇服”(19)。

由上可知，宋代知县、县令集军政、行政、民政、司法、财政于一身，那么其在宋代政治生活中的地位、作用又是怎样的呢？

二

作为基层政权行政长官的知县、县令，是很受重视的，宋政府深知“治天下之术，莫重于牧民，牧民之任，莫亲于守令。守令不贤，人君虽有良法美意，不能布宣，而朝廷之德泽终不能被于天下”(20)。所以宋政府对出任知县、县令者，有严格的选任标准、派遣制度、考核奖惩办法等。宋初就规定，诸县事务要剧者，以京朝官出任知县。如太祖建隆四年六月诏“河朔右地，魏为大名分治剧邑，当用能吏……以大理正奚屿知大名府馆陶县，监察御史王祜知魏县，杨应梦知永济县，屯田员外郎于继徽知临清县”(21)。此后一些重要大县多由京朝官知县事。

南宋立国后，曾规定，不任县令者，不能担任监司及诸司郎官。宋政府根据不同情况，采取不同的任官制度方式，这对于知县、县令来说，既是一种约束力量，也是一种激励手段。所以众多的县级长官做出了突出的业绩，然后被荐则升为京朝官，又在各自的职任上发挥才能，成为一代的著名官员，如改革家范仲庵、王安石，文学家欧阳修、苏辙、杨万里，一代名臣寇准、包拯等等。可见宋代选拔的知县、县令中，不乏善长治理民政、军政、财政及司法等贤能之士。这些有利于从中下级官员中选拔优秀人才，为宠大的官僚队伍补充新鲜的血液，对促进专制主义中央集权统治的加强，起了不可忽视的作用。

但是，宋代统治集团出于矫治前代违失的考虑，在国策上是重文轻武，重内轻外，加上县政之繁重及县级长官受监司、通判、知州的监督。故宋代士大夫中不愿作知县、县令者也大有人在。如徽宗政和三年三月臣僚上言“访问士大夫之间皆轻县令之┭…前日吏部两选知县窠阙；久不注授者甚多，以人皆轻之不愿就故也”(22)。这些议论虽有偏激，但也反映出宋代地方官员任用制度中以资格用人的时代特色及存在的弊端。

总之，宋中央确立的县级行政体制，在内部较成功地强化了中央集权，为宋代320年的统治起了不可忽视的作用。但是，知县、县令位卑责重权限小；在任用制度方面只重资格，而忽略个人才能的发挥，加之宋后期地方财政日益吃紧，以致地方吏治腐败，民众痛苦加深。

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①④(18)《续资治通鉴长编》，中华书局，1973—1993年，第74、542、10816页。

②欧阳修：《欧阳文忠集•尚书屯田员外郎赠兵部员外郎钱君墓表》卷二五，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

③周必大：《周文忠集•朝议大夫赐紫金鱼袋王君镇墓碣》卷七七，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

⑤⑦⑧⑨⑩(11)(15)(21)(22)《宋会要辑稿》，《职官》五九之九、《职官》五九之一一、《食货》六三之一六二、《食货》六三之一七九至一八〇、《职官》五九之九、《职官》四八之二九、《崇儒》二之十、《职官》四八之二五、《职官》四八之三二，中华书局，1957年。

⑥苏辙：《栾城集•佰父墓表》卷二五，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

(12)罗浚等：《琴川志•叙赋》卷三，《宋元方志丛刊》，中华书局，1990年。

(13)(14)《宋大诏令┘•幕知州县官诫词》，卷一九一、卷二五，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

(16)范纯仁：《范忠宣公集•朝议大夫阎君墓志铭》卷十四，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

(17)周紫芝：《太仓秭米集•朝议大夫章公墓铭》卷七十，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

(19)王安礼：《王魏公集•资政殿学士太子少保致仕赠太子少师谥章简公墓志铭》卷七，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

(20)《历代名臣奏仪•乞定州县考课之法疏•上官均一奏》卷一七二，《影印文渊阁四库全书》，商务印书馆，1983年。

责任编辑：何 参