我国人大监督机构设置的基础与构想

摘 要：我国人大专门监督机构的设置是完善我国人大制度和充分发挥我国人大监督功能的重要途径，它具有政治合理性、合宪性和现实性，目前当务之急是要在我国人大内建立宪法监督委员会、预算审批与审计监督委员会和人大监察委员会，以此加强和完善人大监督制度，充分发挥人大的监督功能。

关键词：人大专门监督机构；宪法监督；预算审批监督

中图分类号：D622 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0010—03

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的权力机关，但在我国的现实政治生活中其权力尤其是监督职能发挥的并不理想，这在一定程度上同人大专门监督机构的缺失有着直接的关系。因此，完善人大专门监督机构的设置具有现实性和紧迫性。

一、人大专门监督机构设置的基础

人大监督制度与机制的建立和完善，是一个庞大而复杂的社会系统工程。在宏观上，它是一个政治文明建设的问题，要理顺人大与其他国家机关以及政党的关系；在微观上则是人大自身建设的问题，主要包括完善人大监督机构与机制的问题。因此，探讨人大专门监督机构的设置，是加强人大监督的起点，它既是加强人大监督功能、发挥人大作用的理论之必然，也是现实之选择。

1.人大专门监督机构设置的政治合理性

人大专门监督机构的设置是人民代表大会制度的本质要求，也是人大制度本身应有的内容。在我国的各项民主制度中，人民代表大会制度作为国家形态的民主，具有第一位的决定性的意义，是国家的根本政治制度，是我国的制度体系和权力体系的中枢机构，也是我国社会主义政治制度的基础。完善我国社会主义政治制度，首要的就要从完善人大自身这一基本制度开始。可以说，就我国的民主政治发展而言，“人大民主”的推进模式是我国民主政治发展的“硬道理”。所以，作为民主政治基石的人民代表大会制度，必须适应时代发展的潮流，必须具有足够的开放性，必须提供足够的制度空间来吸纳和满足广大人民群众的政治诉求，在实践中完善自己。人大专门监督机构的设置就是此种开放性制度完善的重要方面。

人大专门监督机构的设置是加强和发挥人大监督功能的重要方面和途径。“严密监督政府的每一项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议制机构的天职。”①我国的人大居于权力体系中心，是整个权力运行和政治体制的核心，其最基本的权力主要有创制权、监督权、决定权、选举与罢免权等方面。监督职能是人大的基本职能，是其权力体系的重要组成部分。行使监督权，就是要实现人大对其产生的机构进行监督，而且，其监督的对象、监督的范围、监督的方式等各个方面，必须与宪法及相关法律赋予的权力机关的地位和性质相匹配。人大监督在我国目前的政治体制下是最根本的法律监督形式，人大专门监督机构的设置是发挥人大监督功能的重要途径，只有监督权得以充分有效行使，人大的功能才能得以有效的发挥。

西方主要国家议会专门监督机构的设置对我们也不无启迪和借鉴之处。早在16世纪，英国议会的下院就有5个委员会，分别处理选举、宗教、民众请愿、贸易和法庭事务，但当时这些委员会还不能算是严格的监督委员会，其主要职能是协助议会处理日常工作事务，重心不是监督。为了有效地管好资产阶级的“钱袋子”，防止贵族和官僚乱用，1667年，英国资产阶级在自己控制的议会中建立了审计机构，专门监督英国政府的财政收支情况。这种审计机构的设置，首开了议会专门监督机构设置的先河，使得英国议会的监督权和地位得以大大改观和加强。当今，绝大部分议会制国家，在其议会内部都有一定数量的监督机构的设置。实践证明，在议会内部建立专门监督机构是切实可行的。这一历史经验对我国人大专门监督机构的设置也有借鉴之处。

2.人大专门监督机构设置的合宪性

我国现行宪法第70条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。这一规定为我们增设人大专门监督机构提供了明确而具体的宪法保障，提供了广阔的制度发展空间。以往的实践也证明，根据时代的需要增设专门机构是必要的。在七届人大期间增设了内务司法委员会，在八届人大期间增设了环境与资源保护委员会，在九届人大期间增设了农业与农村委员会。所以，根据时代的发展需要，在人大之下设立专门监督机构是有明确的宪法依据的，不存在违宪的问题，并且，在宪政体制内设置专门监督机构与我国渐进式政治改革模式也是吻合的。

3.人大专门监督机构设置的现实性

任何制度的构建与机构的设置，从根本上说，必须源于现实的需要。人大专门监督机构的设置，具有深厚的现实基础。

首先，从国外的经验和我国人大专门委员会的设置数量来看，存在着人大专门监督机构设置的现实空间。国外议会下设各种专门委员会都是一种惯例，而且数量很多，下表是西方几个主要国家议会的专门委员会的设置情况②。

由此可见，在数量上，我们有进一步增加专门委员会的空间，并不会因此增设而导致专门机构过于膨胀。

其次，从我国人大肩负的职能来看，也有增设人大专门监督委员会的必要。前面对人大监督职能已有论述，这里需进一步指出的是，由于我国人大职责和任务繁多，加上法律授权不明等原因，使其监督之权往往被虚化，甚至流失。在一定程度上，议会职权的大小，工作任务的多少，决定了议会常设委员会的数量。一定的任务必须由一定的机构去完成。从全国人大常委会办公厅对63个国家的议会常设委员会的统计来看，设8—12个常设委员会的占28％，设12—20个的占41％，设20个以上的占31％。③而我国目前人大的专门委员会仅仅有9个，这个数目与其肩负的职责是不相适应的。所以，从我国人大肩负的职责和现有的机构设置来看，增设一些人大专门监督机构是必要的，它可以“有效地解决现有的监察机关、审计机关隶属于同级政府的从属地位和政府机关自我监督问题，还可以解决检察、审判机关等部门的工作监督问题。有利于将监督真正纳入法制轨道，有利于加强我国人民代表大会制度建设”④。

此外，当前党和国家以及广大民众对人大监督及其作用的认同和接受，是设置人大专门监督机构的政治和社会基础。任何制度的推行，都离不开社会的接纳和推动，因为制度毕竟最终要靠社会中的具体的人去实施的，是与社会个体相关的，没有社会的认同和支持，制度是没有生命力的，更是没有实效的。当前社会民众对人大监督权的认识逐步提高，出现了“我要当人大代表，代表说话了”等多种自主自发的政治参与模式⑤，这充分说明社会民众逐步认识到通过人大来行使自己的民主权利是根本的途径，而且通过人大行使监督权也是其民主权利的重要内容。所以，人大监督机构的设置已具备广泛的社会基础。

二、关于我国人大专门监督机构设置的构想

人大专门监督机构的设置是权力配置、制约与监督体制的重要变革，关系着我国整个政治制度和体制的运行，尽管具有上述一系列的基础和条件，但其设置仍要遵循以下原则：（1）适应社会主义民主政治要求的原则。不论任何政治改革和实践，都应以发展社会主义民主政治为根本目标，否则，就背离了政治改革的基本目的，是注定要失败的。（2）有利于人大及其常委会职权发挥的原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度和权力体系的基础，完善人大制度是完善我国政治制度的根本出路，加强人大监督权是完善人大制度和充分发挥人大功能的重要内容和途径，人大专门监督机构的设置，其目的就是要有利于人大及其常委会职权的发挥。（3）坚持监督机构异体设置的原则。要克服和避免同体监督现象。同时，人大之下的各个委员会之间，以及人大的监督和政党、政府（狭义的政府）、司法机关的监督在功能上要协调一致，并且要在基本法律上对其各自的职责有明确的规定，防止机构相互打架，权责不明。

根据以上的原则，结合我国渐进式改革的思路，笔者认为在目前9个委员会的基础上，应增设以下专门委员会，以期解决当前存在的迫切问题。

1.增设宪法委员会

依法治国的实质就是依宪治国，依宪治国就要加强宪法的监督实施，因此应增设宪法专门监督机构。就目前来看，笔者认为以增设宪法监督委员会为宜，待以后条件成熟时，直接成立宪法法院，开展司法审查。

宪法监督委员会的成员由全国人大选举并与人大常委会同时产生，人大闭会期间接受人大常委会的领导。其主要职能是在全国人大的直接领导下，监督各级权力机关、政府和司法机关制定的法规、规章、决议、决定等各种规范性文件是否违宪，监督全国人大及其常委会产生的国家机关及其组成人员的职责行为是否违宪，以及裁决国家机构之间的权限争议。

2.增设专门的预算审批与审计监督委员会

由议会来掌管政府的“钱袋子”，是现代议会国家的一个惯例，我国的宪法也明确赋予了人大审查和批准国民经济计划和财政预算及其执行情况，监督政府各部门的财政收支及其使用情况的权力。人大对该项权力行使的如何，不仅涉及宪法赋予它的监督权能否有效充分发挥的问题，而且直接关系到人大所代表的全体人民的权利实现问题。当前，人大之下虽然有财政经济委员会，但由于机构设置以及制度规定等多方面的因素，其行使监督权的机构空间和制度空间都十分狭小，导致人大的财政监督权往往流于形式。因此笔者认为应另增设预算与审计监督委员会，其人员由人大选举产生，对人大负责，在闭会期间受人大常委会领导。同时，在预算与决算、审计的具体制度规定上，应进一步健全和完善。该机构的主要职责就是审查国家预算及其执行情况，提出审查意见；监督预算的实施情况，向全国人大或其常委会提出建议；对政府部门各机构的开支进行审查和监督，向人大或其常委会报告。

3.针对人大肩负的法律监督、工作监督的职能，人大内亦应成立专门的监督机构

该机构，县级以上可称之为监察委员会，乡级可称为监察小组。该机构由同级人大于每届第一次会议期间从代表中选举产生，对同级人大负责并报告工作，“大会”闭会期间，对同级人大常设机构(乡级人大也应设常设机构)负责并报告工作，受其领导和监督。该监督机构具体承担权力机关的法律监督、工作监督之责，受理其监督对象除构成犯罪应追究刑事责任之外的违法、违纪案件，维护和保证国家法律的严格实施，维护和保证国家机关廉洁高效地运行。该监督机构的监察对象除包括国家权力机关产生的所有国家机关及其工作人员外，还应包括国家主权管辖下的所有党派和团体。任何党派和团体都必须在宪法和法律的范围内活动。该监督机构的领导体制，可借鉴我们现行的检察机关的双重领导体制，即一方面向各该级人大及其常设机构负责并报告工作，同时还向其上一级监督机关负责并报告工作。各级人大内设立专门的监察机关后，现行政机关内的监察机关仍可予以保留，实行权力机关、行政机关双轨的监察体制。权力机关的监察机关可以向行政机关的监察机关派驻监察员或巡视员，以加强与行政监察机关的联系和沟通。此外，企业、事业单位及村和城市的街道办事处，也应设立监察小组，负责本单位、本区域内的监督事宜，作为国家监督机关的“触角”和“神经末梢”，形成网络化的监督系统。这类监察小组应由职工代表大会或村民代表大会选举产生，对其负责并报告工作，同时也应接受上级监察机关的领导。

通过上述分析，我们深深地认识到，在我国各级人大内设立专门监督机构，不仅是必要的，而且是可行的。

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①［美］威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄译，商务印书馆，1989年，第167页。

②中国社会科学院美国研究所编：《美国年鉴：2000》，中国社会科学出版社，2000年，第16页。

③全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会论丛（第一辑）》，中国民主法制出版社，1992年，第266页。

④韩明德：《倚天之剑——反腐败法制机制研究》，河南大学出版社，1999年，第152—153页。

⑤蔡定剑：《中国社会转型时期的宪政发展》，《华东政法学院学报》2006年第4期。

责任编辑：浩 淼