电子政务条件下政府与公众互动的三种模式

杜治洲

摘 要：从理论上讲，政府与公众的互动有三种不同的模式：管理型、协商型与参与型。在当前各国的电子政务建设中，管理型互动较为普遍，而后两种模式的互动在实践中则较少，需要大力加强。

关键词：电子政务；管理型互动；协商型互动；参与型互动

中图分类号：D630.1 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0016—03

当前世界各国都在通过信息技术进行政府创新，都希望通过电子政务改善政府治理。电子政务能否改善政府治理模式，在很大程度上取决于政府与公众互动的模式。政府与公众的互动是体现电子政务民主价值的一个非常重要的组成部分。

一、政府与公众互动的三种模式

近年来，有关电子政务发展的论文和学术专著并不鲜见，但是缺乏对电子政务中政府与公众互动进行专门的研究。笔者认为，在实施电子政务的条件下，政府与公众的互动存在三种模式：管理型模式、协商型模式和参与型模式。这三种模式并不是现实情况简单直接的反映，而只是表明政府与公众互动模式的主要特点（见表1）。在每一种互动模式中我们都提出了六个问题：（1）政府扮演的是怎样的角色？（2）主要参与者是谁？（3）信息流是怎样实现的？（4）政府与公众互动的主要机制是怎样的？（5）公众通过电子化方式与政府互动的能力得到了多大程度的重视？（6）这种模式的逻辑关系是什么？

1.管理型互动模式

在管理型互动模式中，信息通讯技术被认为主要是一种技术上的进步，公共服务还会保持不变，只是其效率会提高，也就是成本会减少，同时，提供公共服务的速度也会提高。政府官僚机构之间的摩擦往往被政府认为是公众不满意的主要原因，而信息通讯技术可以减少甚至消除这种摩擦。在这种模式下，信息会更好地在政府部门之间横向流动，从而打破部门边界和层层节制。信息通讯技术不仅降低了政府成本，还从根本上改变了政府的工作方式以及政府的特性。网络化政府可以克服时间和空间的阻隔，随时随地为公众提供公共信息与公共服务。这是政府职能的重构，而不是政府向公众的开放。在这种互动模式下，网络化政府具有以下几个特征：政府官僚机构效率更高；“顾客”能够全面地以数字方式获得政府信息；政府支持建立信息中心（如提供公共信息的数字银行）；政府部门之间可无缝隙沟通；公共安全网络得以建立；政府与“顾客”之间有更多沟通的机会。

在这种模式下，信息通讯技术可以改善公共服务，政府还可以以更明确的目的和公众进行及时迅速的沟通，但是，把公众视为“顾客”往往会忽视公众民主权利的实现。政府决定花多少钱用在信息提供和信息处理上，只是看这样能否改善公共服务，而很少考虑其他问题。

信息通讯技术既给政府带来了良好的机遇，也带来了巨大的挑战。政府面临的问题发生了重大的变化，但是政府的运作机制和逻辑没有随之变化。管理型互动模式把信息流看作是简单的和直线型的，而不是复杂的和发散型的；政府则被看作是公共信息的权威来源。其实，这就把信息来源的范围大大缩小了。在这种“推动式”的信息传递方式中，政府会把信息公布在一个平台上，剩下的事就是“顾客”来使用了。由此我们可以看出，信息的传递是非常被动的，而且尽管公众是电子政务网络中必不可少的一个组成部分，但是，他们的地位绝不像对电子政务实施管理的政府那么重要。可以说，政府管理还是像以前一样，没有什么变化，只是网络把政府事务处理变得标准化而已。

2.协商型互动模式

与“推动式”的管理型互动模式不同，协商型互动模式是“拉动式”的。信息被看作是一种用以形成更好政策和提供更好服务的资源。政府可以通过网络了解公众在想什么，可以知道公众对一些问题的看法，从而为政策制定提供依据。协商型互动模式通常可以为公众提供直接与政府交流的机会，而不需要那些可能曲解民意的特殊利益群体在政府和公众之间进行协调。这个模式包含了一个从低层次的信息收集到全面协商的连续的协商过程。在这个过程中，协商比被动的信息传递要频繁得多，而这种协商有助于实现电子民主所要求的公众与政府的互动。与管理型模式相比，协商型模式包含了更多民主参与的因子，所以具备了成熟电子民主要求的必备条件。但是，它又不足以达到下面我们要谈到的第三种互动模式——参与型模式所要求的水平。因此，可以说它是由管理型互动模式向参与型互动模式转变的过渡阶段。

协商型模式中，政府意识到公众获得政府服务的便利程度会受到资源的限制，因而非常重视在公共场所给公众提供免费使用的网络和电话，这对于在公众和政府之间建立良好的关系极为重要。同时，政府还做了大量有关高效率普通投票、电子投票和支持民主方面的工作，建立“电子城市大厅”和举办主题讨论会等。在这种模式下，政府意识到公众与政府互动中存在的一些特殊问题，并下决心解决这些问题。比如有些投票人可能会自己选自己，那些有偏见的集团并不一定能够代表全体公众。而且，公众应用信息通讯技术的能力在全国范围内的分布是不均衡的。协商型互动模式也会带来直接民主的普遍问题。最明显的就是政府难以进行政策选择，政府和利益集团有可能为实现各自的利益而发动电子化运动，或者政府只在特定地区与特定的群体进行协商。这样一来，政府就有可能通过一种特别的方式确定某一个利益集团的利益，一些利益相关者可能因此无从干预政策制定。

3.参与型互动模式

前面两种互动模式强调政府与公众的垂直交流，而参与型互动模式强调复杂的、平行的、多方位的互动。政府可能加速政治讨论与互动，但是它也只是众多互动主体中的一个成员。这种模型是20世纪80年代一位日本学者Masuda提出来的。他说：“公众参与政策制定在技术上的困难已经得到解决……既然公众参与的阻碍已不复存在，那么进入信息社会的国家就可以迈向参与式民主。”①他认为信息社会的公众参与应该具备以下六个特征：（1）所有公众（至少是大多数）都参与政策制定；（2）合作与互助精神贯穿整个制度；（3）所有与决策相关的信息都应该向公众公开，公众也应该自愿提供解决问题的信息；（4）公众所有的得失都应该由他们共同分担；（5）任何决定都应该是通过说服和应允达成的；（6）政策一旦制定，所有公众都应该配合执行。

参与型互动模式中，知识被认为是发散的、随机的和变化的，而且是在互动的过程中出现的。参与型互动模式存在明显的“乌托邦”倾向，但它在积极倡导市民社会的同时，并不一味排斥代表制。在这种互动模式中，互动被看作是民主本身的一个组成部分。“虚拟社区”使市民社会的发展更加活跃。其实，“宽带”、“个性化”以及“快速回应”等词语并不能阐释互动，能够真正清晰解释互动的是信息在进行交换时发生联系的方式，互动的重要主体是志愿者组织和新兴的利益集团。

电子政务的发展变化非常迅速。现实情况表明，有一些电子政务工程已经开始建立互动与协商机制。早在1999年，美国总统克林顿就号召联邦政府的公务人员公开自己的电子信箱地址，以便解决公众的问题并接受他们的监督。2002年，英国政府门户网站开辟了一个可以进行讨论的“公众空间”。同时，欧盟也在逐步开展有关网络犯罪等现实问题的网上讨论与咨询活动。当前，中国的政府门户网站特别是地方政府门户网站大多也设有“互动交流”、“在线访谈”或“民声通道”等栏目。很显然，“互动”已经成为电子政务发展的一个不可阻挡的明显趋势。

二、电子政务条件下中国政府与公众互动模式展望

我们如何看待中国的电子政务建设呢？在世界各国都在如火如荼地建设电子政务的背景下，我国电子政务建设也开始发展并逐步走向成熟。然而，管理型互动模式仍然是我国电子政务建设的主旋律。1993年底，国家经济信息化联席会议的成立和“三金工程”的启动是我国电子政务建设的开端。1997年4月，全国信息化工作会议提出了信息化建设“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”的二十四字指导方针，有力地推动了我国各级政府信息化建设的发展，标志着我国电子政务的建设进入了一个全面规划、整体发展的新阶段。2000年底，中国电子政务示范工程开始试点，其指导思想是“以需求为导向，应用促发展，统筹规划，科学实施，科技支撑，分工负责，持续发展”。十六大报告有关电子政务的论述是这样的：“进一步转变政府职能，改进管理方式,推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十六届三中全会进一步强调要发展电子政务，提高政府的服务和管理水平。党的十七大报告提出要完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。

那么，中国的电子政务建设能否实现跨越式发展呢？换句话说，我们能否一边提高管理效率、改善服务质量，一边加强与公众的互动、提高民主参与水平呢？这应该是没有问题的。但是，具体实现跨越是一个复杂的问题，实践中一定会遇到大量的困难和阻力。要克服这些困难和阻力以实现管理与协商、与参与的统一，必须做好以下几个方面工作：实施顶层设计，从战略的高度对电子政务进行前瞻性的设计与规划；坚持电子政务建设的“公众导向”，以公众诉求为中心；减少电子政务建设中部门利益的梗塞，坚持部门利益冲突以不损害公众权益为底线的原则，在大部门体制的创新中发挥电子政务信息共享、互联互通的优势；鼓励和培育第三部门的发展，拓展非政府组织和社会公众参与政府管理的渠道并使其制度化，提高非政府组织和社会公众的参与能力；大大缩小当前地区之间、城乡之间、行业之间、人群之间的数字鸿沟，尽可能使更多的公众参与同政府的交流互动。

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①Masuda,Y.1980. The Information Society as Post-Industrial Society. Tokyo: Institute for Information Society .Reprinted, 1990, Managing in the Information Society: Releasing Synergy Japanese Style. Oxford: Basil Blackwell.84-87.

责任编辑：浩 淼