工业污染治理：社区作用的研究

林仲豪

摘 要：近年来我国恶性工业污染事件频发，表明我国目前的环境保护政策存在着政府失灵和市场失灵。从一些发展中国家的经验来看，社区能够在一定程度上弥补政府失灵和市场失灵，对工业污染治理能起到很大的作用。但由于政府不支持、企业短视以及社区自身的原因，我国的社区在这方面并没有发挥出应有的作用。要使社区发挥作用，需要改革目前的政府官员考评机制，严厉惩治短视的企业，鼓励社区组织起来与污染企业谈判。

关键词：工业污染；社区；作用

中图分类号：F420 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0119—03

2007年，以太湖、巢湖的蓝藻暴发为代表的一系列恶性环境污染事件造成了极为恶劣的社会影响，这些环境污染事件的频频暴发表明我国的环境保护目标的落空。在“十五”期间，国家制定的主要污染物减排任务没有如期完成，而“十一五”的第一年——2006年制定的污染总量消减的目标又没有实现。在这些污染中，工业污染是污染的主要来源。我国不仅没有实现“十五”期间环境保护目标，而且与南亚和东南亚国家相比，环境保护的成绩也要差很多。在许多南亚和东南亚经济体，由于缺乏明确的法律法规，机构能力有限，缺乏恰当的设备和技术人才，以及污染排放方面的信息不足，正规的污染治理也受到了阻碍。按照经验，在这样的条件下生产会造成严重的污染。然而，杰拉尔德•M．梅尔，詹姆┧•E．劳赫（Gerald M.Meie，James E.Rauch，2000）的研究却发现了完全相反的证据，尽管缺乏正式的规章制度或者实施不力，在南亚和东南亚的一些发展中国家仍有许多无污染工厂，而且这些工厂没有产生污染是自我治理的结果。

工厂为什么会自我治理？这已经超出了传统理论的解释范畴。杰拉尔德•M．梅尔和詹姆斯•E．劳赫认为，促进工厂环境治理的首要因素是社区压力的存在，在缺乏对工厂污染的正规控制时，来自社区的压力显然在有些情况下是非常有效的。社区压力为何有效？我国能不能并如何借助社区压力进行污染治理？这显然是一个值得研究的问题，相关结论或许对我国污染治理和环境保护有一定的借鉴意义。

一、社区为什么能在污染治理中发挥作用？

近年来，越来越多的学者意识到社区在经济发展中的作用。在发展中国家，最典型的社区是由血缘和地缘上的嫡亲关系联接起来的部落和村庄。而在发达国家，通过工作场所、母校、教堂等渠道形成的社区关系，对工商交易和政治活动具有重大的影响。速水佑次郎（Yujiro Hayami，2001）认为，在一个信息不充分、市场制度不完善的发展中国家，一方面存在着普遍而且严重的市场失败，需要政府行为来纠正；另一方面，由于公民受教育的水平很低，反映公民意见的传媒不发达，政治参与和国家整体意识的公民传统也没有很好地建立起来，政府失败的后果有可能比市场失败更加严重。信息不对称使得市场失灵、政府失灵同时存在。由于社区能在一定程度上解决信息不对称的问题，因此，其能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵的缺陷。所以，发展中国家的经济体制，不能只是市场和国家的结合，而必须是包括社区在内的三个组织的结合。但不同的发展中国家的文化和社会传统存在巨大差异，因而并不存在一种可供各国采用的最优结合方式。

以上理论和思想对环境保护同样适用。目前世界各国在控制污染、解决环境问题的实践操作中主要存在两种思路：环境管制手段和经济激励手段（又称环境经济手段）。环境管制手段是政府设定环境质量指标，通过立法、规定等非市场途径对环境资源利用进行直接干预。实行环境管制的理论基础是基于市场失灵，其最大特点是能迅速地控制污染；其形式多种多样，如要求某些污染生产工艺必须淘汰，规定只有非市场转让性的许可证持有者才能生产或者排污。环境经济手段则是从影响成本效益入手，引导经济当事人进行选择最终有利于环境的一种手段，庇古税和基于产权途径的排污权交易是环境经济手段的基本方式。环境管制手段和环境经济手段各有利弊，各国在使用时侧重点也有所不同。总的来看，发达国家的市场效率较高，在经过长期的摸索后，目前已经形成了以环境经济手段为主的有效的环境保护机制，政府和社区的地位及作用并不特别突出。我国的环境保护政策手段中，政府管制的色彩更为明显，即便是经济手段（如收取排污费），也与其他国家有所不同。但在综合运用这两种手段进行环境保护多年后，效果并不好，所以，在保护环境、治理污染这个问题上，忽视社区的作用是不正确的。

一般情况下，首先对工业污染问题做出反应的往往是直接遭受影响的社区。社区对污染的大多数反应是以诸如鱼的死亡、农作物受损或疾病的传播等事件开始的，人们很容易把这些事件与附近工厂的污染联系起来。在这种情况下，受损的社区居民进行抗争也就成为一种必然。居民的抗争方式是多样的，在南亚和东南亚，居民的抗争主要通过新闻媒体给企业制造舆论压力，企业出于对声誉的考虑而对社区居民妥协；另外，在基层选举中，候选人为了争取到更多的选票，就会通过政治和法律的途径来给企业制造压力，一些企业面对这样的压力也不得不对其不当行为进行调整。

二、我国污染治理中社区作用无法发挥的原因

对比西方发达资本主义国家和南亚、东南亚发展中国家，我们可以发现，在对抗污染方面，我国的社区并没有发挥应有的作用。究竟是什么原因造成当前的这种局面？

1．政府不支持社区发挥作用

速水佑次郎认为，在社会主义国家，企业滥用能源而无视环境外部性的一个重要原因，可能同社会主义国家的体制性质有关，传统计划经济体制不但不响应公民中的反污染运动，而且会抑制这样的运动。在西方民主制度下，政府至少从法定的角度看是作为中立的第三方居于释放污染的企业和遭受损失的居民之间。在社会主义国家，特别是在计划经济体制下，释放污染的企业是政府的一部分，公民难以形成反对企业的组织。虽然改革开放后我国对国有企业进行了改革，国有企业与政府的关系与计划经济时期已经有了很大的差别，但不可否认的是，政府对国有企业的“父爱主义”仍然存在。这种“父爱主义”同样存在与地方政府对乡镇企业中。20世纪八九十年代，当乡镇企业在发展的同时造成大量污染时，地方政府则会认为这是发展经济过程中不可避免的代价。在这种情况下，政府是不可能支持社区在治理工业污染方面发挥作用。

速水佑次郎并未对政府如何应对公有制之外的企业污染给出解释。目前我国工业污染只有一部分是公有制企业造成的，非公有经济包括三资、私营企业等也造成了大量的污染，然而，从已有的经验来看，地方政府对这部分企业的污染也基本上是睁只眼闭只眼，其中的缘由又何在呢？这实际与我国的行政体制有关。改革以后，我国的财政体制进行了几次大的调整，其关键在于分灶吃饭，凸显地方利益。不仅如此，官员的提拔和晋升也更多地与政绩，特别是显性政绩紧密挂钩。出于对地方利益和政绩的追求，他们会尽可能将有限的资源（精力、时间、资金）用于提升可观察指标，特别是GDP，其行为特点是短期化、表面化。正因如此，在我国当环保部门工作人员执法的时候，会遇到重重阻力，因为大量的污染企业不是被当地政府“挂牌督办”，而是被“挂牌保护”。因此，为了防止受污染群众不满形成群体的上访或者其他恶性事件发生从而造成中央政府的不满，地方政府的官员是不愿意受污染群众有组织地对污染事件进行抗争的。所以说，在政府不支持的情况下，社区在监督及控制污染方面要发挥应有的作用是很困难的。

2．企业缺乏与社区合作的自觉性

经济学的最基本假设是“经济人”假说，企业作为经济人，其经营目标就是追求个人利益最大化，在追求利润最大化的过程中，企业又具有机会主义倾向。一个铁的事实是，不管在哪个国家，哪种经济体制下，只要不加以约束，或者约束的效果不明显，任何一家企业都会肆无忌惮地把废气、废水、废渣排向自然界，从而对周围的环境造成破坏。在这一点上，国内外的企业并没有什么区别。但不同国家由于企业所处的市场及社会环境不同，企业面对污染的态度也会有所不同。美国的证据表明，大工厂有强烈的动机通过参加资源净化项目来提高其环境名声，这种情况在消费品产业中表现得更加明显，因为企业的声誉可能会影响到消费者的购买决策，他们可能会转向购买其他类似的商品。同为发展中国家的印尼、菲律宾，企业对声誉也很重视，在被公开曝光的压力下，经理们会尽量避免污染社区这种不光彩的事情发生。从国外的经验来看，在存在市场、社会压力的情况下，企业是愿意和社区进行合作的。

但在我国，企业显然缺乏与社区合作的自觉性，其行为更多的表现出短视的特征。目前我国很多企业为了追求短期利益最大化，只顾眼前利益，而无视企业的社会责任，这一点上和国外知名企业有很大的差别。在近几年环保部门查处的违反环境法规的企业中，不少企业是国内知名企业，一些甚至是行业龙头企业，这些企业似乎并不在乎年年都被通报批评，企业领导似乎已经丧失了最起码的耻辱感。对于这种企业而言，与社区合作治理污染是不可能的。而且由于许多污染型的企业对于地方政府具有很强的影响力，在遇到周围社区居民抵制时，企业更多考虑的不是如何安抚社区居民，而是与地方政府官员勾结对社区居民进行打压。

3．社区居民缺乏对工业污染有组织的抗争

尽管在我国已经出现了一些社区居民反抗污染的个案，然而由于两个方面的原因，总的来看，社区居民有组织的抗争仍然不多。

一方面，社区居民对污染进行抗争的意识还有待提高。工业污染，有时候损害的不是社区的经济利益，而是居民的健康，而且这种损害有时具有一定的隐蔽性、滞后性。在这种情况下，社区居民如果不掌握一定的科学文化知识，未必会意识到问题的严重性，因此，可以认为，居民对污染是否进行抗争与其科学文化素质有一定的关系。在我国一些经济文化比较落后的地区，重化工业工厂的兴建很少被当地群众抵制，而在一些居民整体科学文化素质较高的地区，由于对污染的后果更加了解，人们抗争的意识要更强一些。

另一方面，搭便车的心理使得组织难度大大增加。工业污染有时会造成大面积的居民受害，然而在这种情况下，有组织的抗争并不常见，这是由于居民有搭便车的心理。根据奥尔森的解释，集团越大，增进集团利益的个人在总收益中占有的利益份额就越小，他们从集体物品中获得的收益就越不足以补偿他们为集体物品所付出的成本；另外，集团成员数量越大，组织成本就越高，因而为获得集体物品所要跨越的障碍就会越大。而且当人数太多时，个体对集团的关心度会大大降低，集团自然难以形成。所以，当污染对某个个体利益造成极大的损害时，这个个体也许会通过上访、诉讼来进行抗争，而当污染影响到的是人数众多的群体利益，这时候群体性的抗争反而可能会减少。

四、如何发挥社区在污染治理中的作用？

1．改革目前的政府官员考评机制

在我国，当污染事件发生后，地方政府官员一般在表面上支持社区群众，但实际上常常站在污染企业的一方。当前，官员的行为在政治经济社会生活中常常起着决定性作用，能不能改变官员，特别是一把手的行为，决定着一个理念、一个政策能不能成功。有一句俗语说得好：“老大难，老大难，老大重视就不难”。正因如此，政府官员立场的问题不解决，其他一切措施就显得软弱无力。由于官员最怕考核不合格影响晋升或被免职，所以只有把环境指标真正纳入官员考核制度才能解决问题。环境指标一天没有真正纳入官员考核制度，就一天不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩而与一些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目，用人民的健康换取极少数人的特殊利益。因此，只有改革目前政府官员考评机制，社区才能发挥应有的作用。

2．惩治违规企业，促进企业与社区合作治理污染

一个值得注意的趋势是，当那些长期表现不好的企业没有受到应有惩罚时，一些平时环境行为较好的企业，也会进入了超标排污的“黑名单”。甚至一些以环境管理严格著称的外资企业，近年来也出现了超标排污行为。当污染长期得不到治理时，这时候社区居民抱怨的就不仅是污染他们的工厂，更会抱怨不作为的政府，特别是当地方政府站在工厂的角度时，就会造成人民群众对政府的不满，从而会影响社会稳定。在这种情况下，工业污染的治理，就不仅仅是一个经济或社会问题，甚至有可能会演变成为政治问题。要解决这个问题，就需要政府出面施用重典促使企业与社区合作。否则，当越来越多的企业怀疑政府的决心和能力，就会采取不合作策略，政府下一步执法成本就越高，治理污染就越难。从长远的角度来看，企业与社区合作治理污染，不仅有利于社区居民的利益，同时也有利于企业、社会、国家的长远利益，国外的经验已经证明了这一点。

3．政府应鼓励社区组织起来与污染企业谈判

在现代社会中，社区可以发挥重要的作用，但是不能替代市场和国家，当然，真正的危险是低估社区的调整力而导致用政府组织代替社区功能的企图。目前我国总有一些人担心民众组织起来不利于社会的稳定，这种观点是错误的。从古今中外的经验来看，一个社会的组织化程度越高，社会越稳定。而且不可否认的一点是，当前我国已经事实上出现了一些强势群体的利益集团，这时候如果不把弱势群体组织起来，强势利益集团就会压榨弱势群体，这样反而不利于社会稳定。污染治理，最需要的是收集和传播准确的信息，由于污染引起的环境恶化往往具有累积性，它的破坏性影响要在较长时间后才能看出。公众的呼声越弱，政府就越不会做出正确的对策。从国外的经验来看，随着我国人民收入和科学文化水平的不断提高，公众环保意识及维权意识的也会逐渐提高，会有越来越多的社区加入到维权队伍中，这将是一个不可逆转的趋势。面对这种趋势，因势利导鼓励社区组织起来与污染企业谈判不仅对于治理工业污染十分有利，而且有利于整个社会的进步。

参考文献

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责任编辑：伊 人