论烟草管制的理论基础与实践

刘艳丽　刘瑞新

摘要：政府基于保护消费者和社会责任都对于烟草行业实施严格管制。不同国家的管制模式不同。以法律为基础的市场管制要好于以行政控制为特征的国家专卖模式。

关键词：管制；管制模式；烟草专卖

1管制的基本理论

管制是政府应消费者的需要，主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。但是，经验表明，对管制的“需求”不但来自消费者，而且更来自企业和政府机构本身，虽然管制常常声称是为了社会利益，但是实际上，能够从管制中获得利益的，不但是消费者，而且是被管制行业的厂商、相关利益方、以及政府管制机构本身，正是这些复杂的多方利益主体的互相作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化，管制容易形成巨大的既得利益集团，包括以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者，也包括作为“政府分支”的专业管制官僚，后者凭借高度专业化的管制知识，攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。

2不同国家对手烟草行业的管制模式

全世界都对烟草行业实施了某种程度上的垄断。如欧美国家的市场垄断，朝鲜和中国的专卖垄断，以及日本由专卖垄断到市场垄断的模式。

美国是属于无专卖制度。但实行严格管理的国家，美国对烟草行业的管制是通过立法实现的，其实目前多数国家都属于此类。美国以《烟草检疫法》的形式规定了烟草市场严格的贸易秩序。1986年7月2日通过的《烟草专营法》，旨在使美国烟草业重视其在世界市场的主导地位。美国采用合理的烟草税收政策，保持烟草业的健康发展。它的税收分配关系为：联邦政府对卷烟制造商征收联邦政府消费税；州政府对卷烟批发商征收州政府消费税；地方政府向批发商征收地方政府消费税，其中：联邦政府占38％，州政府占54％、地方政府占8％。美国烟草协会，做为烟草种植者的联盟，亦制定了相关的保护烟草种植者利益的条款，如最低的限价政策等。烟草工业集团也通过院外活动争取有利于烟草发展的法律。

日本属于先实行专卖制度，后取消专卖制度的国家，日本曾是世界上实行烟草专卖最早的国家之一。1904年，日本正式施行《烟草专卖法》，同时设立烟草专卖机构，根据法律规定，政府对烟叶种植、卷烟生产均实行完全的专卖垄断(就象中国现在的形式一样)。1949年，日本颁布了《日本专卖公社法》，专卖公社在大藏省的管理下对全国的烟叶种植、卷烟生产、产品销售及全行业的人、财、物等实行高度集中统一管理。1985年以后，随着经济形式的变化，特别是基于美国的压力。日本开放了国内卷烟市场，促使日本改变了原来对国外产品采取的进口限制政策，于是，废除了《烟草专卖法》和《日本专卖公社法》，正式施行《烟草事业法》和《烟草产业株式会社法》，日本烟草专卖公社改组为日本烟草产业株式会社。但是，日本取消了烟草专卖并不等于放松了管理。如日本《烟草事业法》规定，日本的卷烟制造业为日本烟草产业株式会社独占等。

3我国烟草的管制模式

1981年，我国开始对烟草行业实行国家专营，1982年成立中国烟草总公司，1983年成立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》，11月1日起在全国实施。这标志着我国现行烟草专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管理走向集中管理，从自由发展变成国家垄断经营。

1991年，我国颁布第一部烟草专卖法典《中华人民共和国烟草专卖法》，该法第一章第一条就规定了烟草专卖的“根本目的”，即“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家財政收入”。而紧接着的第三条规定了烟草专卖“制度”——“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度”，即烟草行业依靠法律引入和行政命令，通过计划指标、许可证管制和各级烟草专卖机构，自上而下地建立了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度。

烟草专卖体制下，烟草行业的国家管理体制是三位一体的模式，而由于国家对资产管理授权不明确以及税收体制的影响，出现了主体分散、层层法人、利益多元、各自为政的非统一状况，多层次法人管理同时也形成了对各级法人的依赖，加大了宏观调控的难度，在责、权、利相对模糊的情况下，管理者的情绪、感情、利益、人际关系和社会关系都有可能形成经营管理的重要因素。因此，管理的幅度、深度、连续性不可确定，管理公正、透明、有效也难以实现。

由于中国财政体制和税收体制的影响，烟草的“国家专卖”实际上变成了“省市专卖”、“县区专卖”等等，进一步说所谓的“国家专卖”最后都变成了在专卖垄断组织中处于权力结点的个人所独占的“私人专卖”。现行的分税体制下，高额烟草税收不但是维持地方政府财政收入基数的重要保证，而且也直接影响中央对其返还数量的多少；再加之烟草税收主要在生产环节缴纳，本来应该上缴中央财政的烟草主体税种(消费税和75％的增值税)很难真正到位。在这种背景下，国家对烟草课征的高额税反倒成了地方财政的主要来源。

4我国烟草行业管制的未来

逐步的放松管制，更进一步的市场化是我国烟草专卖体制未来的发展方向。具体如下：

一是保留专卖体制的合理成分，逐步开放国内烟草市场。

二是改革烟草产业管理体制，逐步取消烟草专卖专营体制，实现烟草市场的民营化。所谓中国烟草的民营化改革就是将国家垄断的烟草行业让与民营企业参与经营。给民营企业以“国民待遇”。

(1)容许成立自治的烟草行业协会，作为弥补市场失灵和政府失灵的第三部门，近年来在国际上渐有与政府、市场三足鼎立之势，中国的NGO虽然刚露苗头，然而它植根于强大的世界潮流和人们的普遍需要之中，因此创造一切有利于NGO发展的土壤，让NGO渐渐成为WTO框架容许的范围内替政府增强企业的国际竞争力，替企业推进中国政治体制改革和经济体制改革。

(2)烟草企业的治理机制的改革，周其仁认为，靠行政等级制和基于垄断收益的高福利模式，是过去中国吸引人才和凝聚人才的经济基础。但是，国有烟草企业的管理者是通过官僚体制选拔出来的，没有企业家才能，所以。中国烟草民营化改革的重要机制的建立，必须以人才的选择和资源的配置为出发点。