论政府审计监督作用的发挥

冯　丽　翟海霞

摘要：从我国现在救灾资金物资违规使用的问题着手，审视政府审计在监管中的角色和职能定位，在审计的目标、内容、对象、方式、手段等方面有针对性地提出适应救灾物资监管体制，强化政府审计对救灾物资监督的思路，不断完善审计监督机制，为保障救灾物资正确合理的使用提供参考依据。

关键词：监督；审计；救灾物资

1救灾物资在使用中出现的问题

四川汶川地震发生后，国内外社会各界纷纷伸出援助之手，向灾区捐款捐物。截至2008年6月27日12时，全国共接受捐赠款物总计327.22亿元，实际到账捐款247.34亿元，已向灾区拨付捐赠款物93.71亿元。5月12日汶川地震发生后，中央和地方各级财政拨付了大量救灾资金，国内外捐赠了大量款物，社会各界对此非常关注。为确保救灾资金、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用，审计署决定，组织力量对救灾款物进行审计。

审计署公布3起救灾资金物资违规使用事件。包括：

(1)河南安阳县工商业联合会擅自将27.11万捐赠金用于购买救灾物资，其中涉嫌以权谋私；2008年5月15日，河南省安阳县工商业联合会、安阳县红十字会接收到河南利源焦化公司等3家企业共60万元抗震救灾捐赠资金。之后，该负责人未经联合会领导班子集体研究，擅自将这些捐赠资金中的27.11万元用于购买物资。以上物资，按照河南省红十字会和四川省红十字会商定的发往地点，由该负责人经办于5月16日直接发往四川省广元市红十字会，审计抽查这些物资中的衣物发现，有的是他人定做的服装，有的是旧服装。

(2)中国工商银行绵阳涪城支行用“抗震救灾特别费”为本行职工买名牌运动鞋；2008年5月28日，中国工商银行绵阳涪城支行弄虚作假，将为该行56名职工购买的56双耐克运动鞋(价值2.85万元)的销售发票中的商品名称填写为雨衣、雨靴和雨伞，之后在其上级行安排拨给的“抗震救灾特别费”(按工商银行四川省分行《关于抗震救灾期间财务管理相关事项的补充通知》的要求，“抗震救灾特别费”是用于维护灾区工行系统员工生命安全和基本生活、保全资产和维持营业网点基本运作的资金)中报销了这笔开支。

(3)一些地方用手机短信骗取赈灾募捐款。“5·12”汶川地震发生后，在一些地方出现了“四川地震紧急募捐”的群发手机短信，要求将捐款汇入指定账户，审计机关发现这一现象后，对这些短信进行了收集、整理和排查。一方面告知有关银行采取监控措施，防止一些人以抗震救灾募捐为名诈骗钱财，另一方面根据已掌握的问题线索进行了跟踪追查，经查，已有部分群众向这类短信指定的募捐账户汇入了抗震救灾捐款，审计机关已将这些问题线索移送给公安机关。目前，正在立案侦查中，已发现的此类账户现已被冻结。

审计显示，赠款物的管理从应急抢险初期一定时间内的忙乱状况逐步实现了有章、有序、有力和有效，一些地方和部门在捐赠款物筹集、管理、分配等方面存在一些不规范问题，个别人员涉嫌违纪违规，捐赠款物来源广、数量大、品种多、时间集中，加之有关部门和地方政府相关制度尚未建立健全、应急管理经验不足，致使接受捐赠款物登记不及时、手续不健全、质量检查不严格、统计数据不准确，出现重报漏报、折价无依据无标准、救灾款物供求信息不畅、部分物资积压甚至浪费以及违规存放等问题，非地震灾区接受的捐赠资金本应及时拨付灾区，但因接受捐赠渠道多、捐款资金归集难度大、上划速度慢和管理措施不健全，加之大部分资金需要用于灾后重建，截至6月12日结存在接受地的尚有243.71亿元，占接受捐款总量的81％，未及时上缴有关中央部门和单位统筹安排或对口拨付有关灾区。

2抗震救灾资金物资跟踪审计

从地震发生开始，国家审计署就一直在紧密部署救灾款物的审计监督工作，在已抽调300多名审计人员投入现场审计后，“全方位、全过程的跟踪审计”的审计模式正在被执行。国家审计署审计长刘家义强调，加强对抗震救灾款物全方位、全过程的跟踪审计，审计的目标，就是要促进救灾款物筹集合法有序，救灾款物管理安全有效，救灾款物分配公平公正，救灾款物使用合规合理，救灾款物流向哪里，审计就要跟踪到哪里、监督到哪里，不仅要查到省、市、县，还要跟踪检查到乡、村、人。审计署实行特派办和地方审计机关“四统一”的做法，即：统一方案、统一编组、统一实施、统一报告。在全程跟踪审计的要求下，全国各级审计机关都陆续行动起来，从源头上对救灾款物实行审计监督。

捐赠款物下拨的依据主要有两点：一是定向捐赠按捐赠人提供的定向捐赠意向书；二是非定向捐赠按灾情和救灾需求，并适当考虑灾区经济条件和自救能力，捐赠款物的下拨，由民政部门合同财政部门，共同拨付灾区，并进行社会公告。同时，监察、审计部门将跟踪检查。

捐赠资金下拨的一般性程序是：一是用款计划申请和审批。民政部制定分配方案报财政部，经财政部同意后下达用款计划。二是请款和拨付，民政部根据批复的用款计划，向财政部报送拨款申请书，经审核确认，财政部向民政部基本账户拨付捐赠资金。民政部在资金到账后立即向受捐赠方(灾区)拨付，对于此次捐赠资金下拨，民政部与财政部、建设银行协商确定了快速缴拨流程，各部门每天即时电话通知，即时办理。

根据救灾捐赠款物实际到账和定向捐赠或非定向捐赠情况，民政部门制定使用规划，定期分批下拨救灾捐赠款物。在目前到账的捐款中属于定向捐赠的，按照捐赠人的意愿尽快予以下拨。对于非定向捐款，主要用于灾区应急和灾民生活安排、灾民临时安置，以及后期的恢复重建。对于各地前期下拨使用的捐款，主要是用于拨付四川省及各地采购灾区急需的帐篷、活动板房、衣服、被子、食品等物资，民政部已经将捐赠的大部分捐款共计12.4亿元，分别下拨四川9.4亿元(其中3.92亿元用于解决活动板房)、甘肃2.0亿元(其中1亿元解决活动板房)、陕西9850万元和重庆市150万元。

3加强政府审计监督

(1)正确行使审计监督权力。依法对审计查出的问题予以移交和处罚，固然是审计监督的一种重要手段，同时依法披露查出的各种违纪问题也是实现审计监督权力的重要途径，但是，审计机关的披露权却得不到应有的行使，往往是在上F级审计机关内部或本机关内部“披露，进行内部循环，很少通过大众媒介向社会披露。对于发现的个人特别是有一定职务的人违纪问题也很少提供给纪检监察机关或组织人事部门。至于通过召开新闻发布会的形式披露问题，扩大审计影响的事也是寥寥无几，新闻媒介关于审计的稿件也是难以见刊。审计监督的警示作用未能得到应有的发挥。为此，审计机关对查出的大案要案不仅要敢于查处、主动移交，建议有关部门对个人责任予以追究，而且还要按照程序适时披露。对那些破坏和干扰经济秩序的人和事予

以曝光。为整顿和规范市场经济秩序创造良好的舆论监督氛围。

(2)规范行为、依法行政，①严格依法行政。审计机关的权力是通过执行《审计法》表现出来的。审计机关和审计人员必须把守法作为自己的义务和内在要求，按照法律规定的程序，根据市场经挤客观规律和要求。在允许的范围内行使审计监督的权利，合法、合理、公正地处理审计自由裁量与严格执法、执法与执行政策的关系。防止权力错位而带来的滥用职权、滥施处罚的现象发生。否则，必然导致审计监督权的滥用，带来审计执法的随意性，造成审计监督秩序的混乱。这不仅达不到规范市场行为的目的，还会给市场经济秩序带来损害。②明确执政责任，强化责任追究。任何权力失去制约和监督就会乱来，甚至产生腐败，审计监督权也不例外。落实审计执法责任制，进行自我约束是公正执法的保障。公正执法的关键是责任落实到人，这就要求各级审计机关的执法责任人的执法目标必须明确做到责权利三者的统一，不越权，不失职，不断档；各个环节相衔接落实执法责任，加强自身的监管尤显重要。当前，各级审计机关开展的审计执法检查，对强化责任意识，提高审计质量有一定的促进作用，但有的检查只是“查”了之，有的走形式，这一方面说明进行检查的审计人员素质不高，责任心不强，满足不了执法检查的需要；另外方面说明执纪不严，对检查出了问题不能多问几个“为什么?”对于问题的责任无人去追究，根本就无人想去追究。使有的问题甚至在审计机关内部造成二次违纪。自我营造一个健康有序的审计执法环境也是审计机关迫切需要解决问题。

(3)抓住要害，恪尽职守，①力保专款专用，对财政救灾物资进行跟踪审计。救灾物资是国家针对特别地区有特别用处的。但救灾物资不专、效益低下是老大难问题。被用于发工资、平衡地方财政预算等截留、虚列、挤占、挪用的现象也十分普遍。把救灾物资及资金混用于信贷资金，改变投向的问题时有可见。贪污侵占、重大损失浪费的也大有其事其人。为此，对救灾物资的审计必须实行跟踪式的监督，依据走向，监督到项目。②对捐赠资金的支出实行了“申请——会签——审批”制度，每一笔资金的支付都由市财政局、市监察局、市审计局、市物价局会签把关，并报市援川救灾工作协调领导小组审批后执行，定期向社会公布捐赠资金物资的来源、去向和使用情况，主动接受社会监督。市有关部门及时制定了有关救灾资金、物资募集、分配、拨付、使用、监督等一系列制度，对捐赠资金实行票款分离，纳入统一专户存储，实行“收支两条线”管理，及时发现挤占、挪用、贪圬、侵占等严重违法违规问题。③提前介入，预防为主，灾区的市、县、区审计机关要对救灾资金、灾后重建资金及捐款捐物的接收管理等做到提前介入，切实保证其安全、合法使用。履行职责，全程监督。灾区审计机关要切实履行审计监督职责，对救灾资金、灾后重建资金的拨付程序、会计核算以及捐款、捐物的管理进行全程监督。抓住关键环节，确保监督到位。灾区审计机关要监督救灾资金及物资必须到户，不允许代领；所有接收的捐赠款物都必须由民政部门办理手续，对有捐赠意向的按捐赠愿意办理，民政部门出具收据，领条由受捐者向民政出具；救灾资金及物资要尽量做到张榜公示；救灾专款严格按用途使用，应急资金要看紧；各种手续要完备，分配要有决策记录，杜绝个人行为，恢复重建项目严格按照批准的项目安排，不超预算，不变更项目，做到变更要有报批手续，不搭车；关注建筑质量，避免出现“新建危房”现象；各单位在抗震救灾活动中的差旅费等不能用救灾资金支付，只能由地方财政安排支出。