机遇与挑战

郝志远

我国的审计工作即将迎来25岁的生日。随着改革开放和社会主义民主政治建设的不断深入，审计日益成为社会各方面关注的一个话题，审计工作的作用，正在由经济领域扩大到政治、社会等各个领域。审计工作面临不断发展的良好机遇。同时，我们也应当清醒地看到，审计工作中也还存在一些亟待解决的深层次问题，机遇与挑战并存。未雨绸缪，积极应对，努力解决好这些问题，必将有力地促进审计工作新的发展。

一、努力破解审计任务日益繁重与审计力量严重不足的尖锐矛盾

这是一个由来已久的问题。我国审计机关诞生于20世纪80年代改革开放之初，经过20多年来的发展，审计在制度建设、队伍建设、技术手段等方面都有了长足的发展。但是，随着改革开放的不断扩大和经济社会的发展以及社会主义民主政治建设的不断深化，审计的任务也越来越艰巨，不仅经济总量的扩张大大增加了审计的工作量，经济体制转型时期的种种复杂因素增加了审计工作的难度，而且经济责任审计给审计机关增加了相当于原有工作任务一倍左右的工作量，在这种情况下，审计机关的力量非但未能与任务的扩展同步增强，反而在历次政府机关机构改革中与其他机构一律对待，被大幅度精减，原有的矛盾更为突出。为了缓解矛盾，“全面审计，突出重点”成为过去长达十年时间里审计工作的一个重要指导方针，收到了较好效果。我认为，一方面，在当时的情况下，面对力量不足的现实，只能作出这样的选择，包括今后一定的阶段，在力量不足的情况下，必须坚持量力而行，另一方面，抓重点作为一种工作方法在任何情况下无疑都是正确的。但是，随着现实情况的不断变化，我们对审计工作地位和作用的认识，也应当不断深化。

行政执法行为一旦失去刚性的约束，随意性就是不可避免的。力量严重不足的情况，导致一种严重的后果：审计范围可大可小，对某一些单位审计不审计都行，审计监督的范围实际上被大大缩小，审计监督的职能大为削弱。据统计，我省目前由省财政拨款的一级预算单位每年仅能审计三分之一，全省二、三级预算单位每年只能审计10%。这种状况，既影响了审计监督作用的发挥，也给财政经济带来一些无形的损失。突出重点，主要应当表现为对重点问题多下功夫，但决不是说，对普遍存在的未列为重点的问题就可以搁置和拖延。加强及时的全面的审计无疑可以及时发现问题、减少损失，反之，就会是另一种效果。失去监督的单位、部门和领域，发生问题是必然的。审计作为一种重要的经济监督制度，应当不断完善和加强，而不能长期处于一种力不从心的状态。审计法对审计的范围早已作出明确规定，在依法治国的条件下，应当根据法律规定的职能和任务对审计机关的力量予以合理配置，使之能够正常开展工作，进一步改变长期以来存在的由于力量不足导致许多被审计单位不能及时得到审计，存在的问题不能及时得到发现和处理的状况。应当通过制定《审计法实施条例》和其他方式，对审计的范围、方式以及完成任务所需条件的保障作出明确的规定，这是在深化依法审计、依法行政和实现依法治国方略过程中必须解决的。

二、克服现行人事制度缺陷保持审计队伍应有活力

审计是一项年轻的事业，但令人忧虑的是，审计队伍年龄结构、知识结构和专业结构的老化已经十分明显。以山西省为例，截至2006年底，32名正处级干部平均年龄50岁，44名副处级干部平均年龄45岁，67名主任科员以下干部平均年龄40岁。多年以来，由于行政编制的限制，既没有补充新人的入口，也没有干部流动的出口，近10年来没有接收过大学生，需要的人进不来。按现行的职数规定，90%的干部直到退休也没有职务晋升的机会。审计面对的领域广泛、专业复杂，需要财政、金融、财务、工程、法律、计算机等多方面的高素质的专业人才，审计工作不但应当发现被审计单位财政财务方面存在的问题，还需要针对存在问题提出加强管理、完善制度、深化改革的建议，要求审计人员是复合型的人才，具有比一般管理人员更为系统全面的专业知识和较强的综合分析能力，随着体制的变革、财务会计和管理制度的创新，也要求审计队伍具有新的人才结构，要求审计人员具有新的知识结构和专业结构，而审计机关现有的人才知识结构和专业结构已经严重不适应不断变化的审计工作的需要，仅靠在职的教育培训也难以解决根本问题。在现行的人事管理制度下，审计队伍缺乏补充、流动、晋升、淘汰的正常机制，既不能从原有的计划渠道得到正常的解决，又缺乏面向人才市场选拔人才的途径，严重制约着审计队伍的成长。

面对上述情况，需要在坚持不懈地加强审计人员在职教育培训的同时，尽早采取大胆改革的措施，实现审计机关人事制度的创新。可以考虑实行“老人老制度，新人新制度”的办法，根据审计任务的实际需求，给审计机关核定增加一定数量的人员编制，用于从新毕业的高等院校毕业生和社会专业人才中选拔聘用审计人员，新补充人员应严格实行聘用制，对原有人员，也要实行一种更为灵活、体现竞争的管理制度。与此同时，考虑到解决审计机关力量不足的问题将是一个长期的任务，在采取上述措施的同时，也可采取由审计机关联合人事部门建立社会审计人员人才库的办法，通过人才库有序地聘用适应审计工作需要的专业人员参加审计。为了加强审计机关的业务建设，可以商请有关部门允许审计机关对取得专业技术职务的人员实行聘任，以利吸引人才，调动专业技术人员的工作积极性，保持专业人员队伍的相对稳定。允许审计机关按照《公务员法》有关规定，实行职务与级别双轨制的试点，给予专业技术水平较高、资历较老、工作表现好但因职数限制难以得到晋升的人员以相应待遇。做到既保持畅通的流动机制，又有利于保持队伍相对稳定，加强管理，逐步形成一种充满竞争和活力的人才使用和管理的新机制，适应审计工作不断进步的需求。现行人事管理制度的一个重要特点，是严格控制人员的调动、使用、总量增加，这是必要的，但又是远远不够的，还应当更多考虑为各部门工作和各项事业的发展提供充分的服务和人力资源保障，在管理方式上需要由现在管得过细、统得过死的方式向宏观控制、微观放开，管理与服务并重的方式转变。各部门在人力资源管理、使用、开发方面自主权的缺失，必然带来工作和事业活力缺失的苦果，我们应当能够努力避免。

三、信息化应当靠制度来保证

审计信息化是审计工作的根本出路。目前审计机关在审计信息化方面已经具备一定的基础，但越到基层，进展越慢，困难和问题越多。信息化是当今世界一个不可阻挡的潮流，与国民经济信息化相适应，审计信息化势在必行。但是，目前存在的问题远远不是通过宣传教育、提高认识能够解决的。必须把对审计信息化的要求变成法律、法规以及各种具有强制力的相关的制度。审计信息化不是一般的工作方法改变，而是审计方式和手段的深刻变革，是审计工作中具有革命性的变化，必须用超常的措施来推进。在此前提下，各级审计机关领导班子配备、队伍建设、人事制度、工作安排等都应与审计信息化的要求相配套，否则就不足以引起各方面的重视，就会延缓其进程。当前需要采取的措施：一是进一步健全制度，确立信息化建设在审计工作中的重要地位；二是对审计机关领导干部特别是主要领导人提出明确要求，把对信息化的认识、掌握信息化技术的情况和开展信息化建设的成绩列入考核干部的内容；三是完善信息化建设的规划；四是加大信息化建设的投入；五是强化对现有人员信息化基本技能的培训；六是在人事、编制方面对审计信息化给予特殊措施，使审计机关有条件充实一批计算机专业技术人员，作为骨干，带动审计信息化的发展。

四、建立现代化的审计管理体制和机制

审计的现代化，既包括技术手段，也包括管理体制、机制。现有的审计管理体制，在过去长期的审计工作实践中曾经发挥过重要作用，但是已经日益暴露出明显的缺陷。

在现行体制下，审计机关以至国家要包揽审计人员的报酬、晋升、福利等许多事项，这种体制会助长审计人员对审计机关和国家的依赖心理，在某些制度短期内难以完善、审计人员自身利益难以保证的情况下，审计人员的工作积极性往往受挫，审计机关尽管一直在通过加强思想政治工作、精神文明建设等措施提高审计人员的觉悟，但效果是十分有限的。在现行的某些体制下，对人的管理和约束是有较大难度的一件事，政令不通，有令不行，有禁不止的现象具有较为深厚的土壤。审计机关可以争取有关部门支持，在人事制度改革方面先走一步，破除铁饭碗、铁交椅，实行以专业技术准入和聘用制为核心的用人制度，用“新人新制度，老人老制度”的方法平稳实现新旧体制的过渡，强化审计纪律，增强审计机关的执行力，靠严明的纪律维护审计机关和政府的良好形象。

建立以依法审计、廉洁审计为重点的审计项目责任制，完善对审计项目实施过程的监督控制制度，增强审计过程和审计结果的公开、透明，全面推行以运用计算机管理为特征的现场审计实施系统（AO）和审计管理系统（OA），在保证审计人员依法履行公务、防止打击报复的同时，建立和完善对审计人员违法作弊行为的举报和调查制度，通过有效的内部制约和外部监督，保证审计质量的合法、客观、公正、有效，审计过程的廉洁、文明、高效、低耗。

完善审计立项的程序，克服随意性，增强针对性、准确性和有效性。

按照审计法和国家政务公开的部署，依法完善审计结果公告制度，为人民群众行使知情权和监督权提供便利。使被审计单位和审计机关的行为更好地置于人民群众的监督之下。

五、领导体制需要进一步落实

我国宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”

审计法规定：“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。”“地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”宪法和审计法对审计工作所作的专门规定，体现了审计工作的特殊职能，考虑到了审计工作中可能遇到的困难和问题，正是由于这些规定的落实，我国审计工作才得以顺利开展并取得显著成绩。但是，在实践中也还存在一些这样那样的问题，在一些同志中也还存在一些片面的认识，有碍审计工作的健康发展。

有的地方政府领导人的分工不符合审计法规定，政府行政首长不直接分管审计工作，我省一些市、县也存在这种现象。按照依法行政的要求，应当落实《审计法》关于由政府行政首长领导审计工作的制度，以利完善行政机关内部的制约机制，保证审计工作的顺利开展，增强审计监督的效果，增强政府工作的效能。

有的地方单纯地把审计机关当作一个具有追缴收入和罚没职能的“创收”机器，仅仅满足于审计机关能够在财政困难时发挥收缴和罚没职能，为财政增加一些收入。如果把上缴财政资金数量的大小作为衡量审计工作成效与地位的主要标准，与专司财政资金征收管理职能的部门相比，对审计机关和审计工作地位与作用的估价就会发生偏差。这种认识显然是有害的。把收缴资金当作审计机关主要职能、把上缴财政资金多与少作为衡量审计工作成效的主要标准，忽视了审计监督的本质要求与意义，降低了对审计工作职能、作用与成效的要求，会给审计机关正常开展工作和发挥作用带来不应有的阻碍。

也有的同志把查处违纪违法案件当作审计机关的主要职责，把查处案件的数量作为衡量审计工作地位、作用和成效的主要标准。这种认识也是片面的。审计工作中应当注重发现违纪违法案件线索，促进廉政建设，但是，查处案件并不是审计的主要职能，更不是唯一职能。审计机关在审计过程中发现违纪违法案件线索，应当坚持原则，秉公执法，及时移送有关部门查处，这是审计机关的基本职能之一，但是，必须坚持依法办事，实事求是，客观公正，不能盲目追求案件数量的增长，也不能把追求案件数量增长作为衡量审计工作成绩的标志。

审计职能的全面发挥，是增强政府工作整体效能的重要保证。各级政府把审计工作纳入经济社会发展的大局中来统筹安排，克服审计与经济两张皮的现象，是进一步加强审计工作的关键。上述种种现象，也反映出当前在依法行政方面的差距。我们有必要重温审计法关于审计机关基本职能的全面表述，给审计工作以准确定位。《审计法》开宗明义，在第一章《总则》第一条就概述了审计的基本职能和任务：“加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。”可见，审计的职能，审计机关的任务是一个完整的概念，是一个有机的整体，不能割裂开来，既要明确工作的主要方面，又要注意全面发挥审计的职能和作用，不能片面强调其中某一方面而忽略其他方面的职能与任务，导致顾此失彼。我们应当从《宪法》、《审计法》的规定出发，从贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的大局出发，全面、准确地理解审计机关和审计工作的地位、职能与任务，真正把审计工作当作维护财政经济秩序的一种不可缺少的手段，当作政府工作的一个重要组成部分，把审计机关当作促进依法行政，加强管理，推进改革开放，维护和谐稳定以及预防和惩治腐败的一支重要力量，增强领导审计工作、发挥审计职能的自觉性，切实加强对审计工作的领导，充分发挥审计对于维护财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展的重要作用。

六、审计成果的运用要制度化

审计工作的成效、审计监督的作用，最终要体现在审计成果的运用上。多年来的实践表明，审计成果的运用，主要有以下途径：一是被审计单位按照审计决定、审计意见和建议认真整改，依法接受处理、处罚，纠正存在的问题，改进管理。二是依法将审计发现的违法违纪问题移送司法机关、监察机关和有关主管部门处理，追究有关人员的作用，挽回或减少国家的经济损失，最大限度地教育干部，增强被审计单位广大干部和管理人员的法制观念，增强被审计单位依法行政和依法理财的能力，促进廉政建设。三是人大、政府及有关主管部门针对审计发现的问题，加强对被审计单位整改工作的督促，加强监管，必要时要根据问题的情节对被审计单位有关人员实施问责，予以追究，达到严肃政纪，促进政令畅通。四是人大、政府研究和采纳审计机关提出的审计建议，针对审计发现的问题所暴露出来的制度、体制、政策上存在的缺陷，深化改革，完善有关制度、政策和体制，加强管理，堵塞漏洞。五是党委、政府、纪检监察机关和干部管理部门研究分析领导干部经济责任审计的报告，了解干部履行经济责任的情况和依法执政、依法行政的能力，对审计发现的问题和线索，必要时可作进一步深入了解，将审计结果作为了解和使用干部的重要参考，促进全面客观地评价干部，知人善任，加强干部监督管理和党风廉政建设，促进科学发展观的落实。

在以上一些方面，多年来积累了丰富的经验，取得明显效果。但是，也还存在许多薄弱环节，需要进一步加强。主要是在审计成果运用上还不够规范，某些环节缺乏制度的保障，存在较大的随意性。解决这些问题，首先要靠完善制度。包括有些已有的制度难以落实的，需要大力强化。对被审计单位没有正当理由不执行审计决定的，应当制定更为明确的责任追究制度；对有关部门处理审计机关移送事项，也应规定更为明确、具体的切实可行的程序，对不作为、贻误时机影响了问题处理，造成损失的，应当追究责任；领导机关对审计机关依法提出的审计建议，也应当建立完备的研究采纳和答复程序，不能石沉大海。这些，都应当建立有权威、有威慑力的制度，制度一经建立就要执行，不能流于形式。

对审计发现问题的整改，特别是在被审计单位不整改的情况下，由谁来督促，谁来承担责任，长期以来一直是人大和社会各方面关注的焦点问题。在实践中，日益为各方面认可的一种做法是：在审计机关依法向被审计单位出具审计决定书、审计报告和向有关部门移送处理有关问题，并向政府以及其他有关方面报告审计结果的同时，根据管理权限的划分，各级政府责成有关部门和被审计单位认真整改，纠正存在的问题，加强管理，杜绝问题的重犯，经过一定时间的整改阶段，由政府向人大常委会作出整改情况报告。对拒不整改的，按照干部管理权限，依法追究有关人员的责任。人大依法对政府的整改工作实施监督。这种做法的效果是好的，应当继续坚持并不断加强。但是，也有一些不同的认识，认为发现问题是审计机关的职责，抓整改也是审计机关的职责，考核审计机关的工作，既要看能否发现问题，也要看整改的情况（审计决定落实率等）。对于如何进一步完善督促被审计单位整改的工作机制问题，有必要从认识上、实践上加以探讨和明确。

毫无疑问，审计机关不但要通过审计发现问题，也要通过法定程序促进问题的解决，包括对被审计单位落实审计决定和审计建议的情况进行监督检查，都是必要的。但是，需要明确的是，审计机关对审计过程和审计处理处罚的合法性、正确性负责，承担可能出现的审计风险，但是督促整改的任务不能完全由审计机关承担，未能整改的责任也不能由审计机关来承担。设定审计机关的责任，应当与其权限相对应，不能要求审计机关完成超越其权限的任务，承担超越其权限的责任。应当继续坚持和完善政府领导、主导和督促被审计单位整改的机制，在整改工作的过程中，审计机关应当依法履行职责，积极承担政府交办的有关工作，不能出现超越自身权限和能力，大包大揽，贻误整改工作的现象。可以预期，逐步走向制度化、法制化的整改机制，将是我国审计工作实现新进步的一个重要标志。

（作者单位：山西省审计厅）