撂荒地纠纷倒逼地权改革

郭　凯

国家需要尽早决定是否把承包权无限期顺延，以赋予农民完整的土地物权

2007年6月底，新稻谷的收购价到了9角2分钱一斤。

虽然没能等到9角2分钱一斤的时候卖谷，湖北省监利县毛市镇卸市村村民张克翔的收入还是有了很大的增长，因为他今年总共种了50亩地，比去年多种了20多亩，已经算得上一个村里的大户。根据当地的平均情况，农民耕种一亩田的纯收入大约在380元到400元左右；扣除掉要向原承包户农民缴纳的大约每亩120元的地租，张比去年多得了大致5000到8000元钱。

撂荒时代的大户生成

与土地大量撂荒时代的农业大户相比，张克翔所有的50多亩土地就“相形见绌”了。

湖北随州一位基层干部说，他们镇农机站一位技术员数年前和某村签订合同，承包了村里几百亩撂荒的土地。

除了农技人员和一些农村的能人，在外出打工农民大量撂荒土地时，基层干部是另一类最主要的把大面积撂荒土地种起来的人。监利县毛市镇杨湾村村支书冉幼学说，在最多的时候，他耕种的村民撂荒土地有100多亩。后来二轮延包时农民集中回来要田，他退回了一些给农民，目前还种大约70亩田。

据介绍，在当年大量土地无人种无人管被抛荒的情况下，这种大户种田模式曾受到各级政府的热情鼓励，它对当时农业税费收缴、农村集体公益事业建设集资、耕地保护以及农村社会稳定，都起了相当良性的作用。

然而，当国家免除农业税费、开始对农民进行粮食种植补贴，尤其是农副产品的价格逐渐回升时，农业生产所依赖的土地逐渐变身成为“香饽饽”，和抛荒相反的争地矛盾涌现。湖北省2005年进行完善土地二轮延包工作时，遇到的大量外出农民工回乡要求原来承包地的情况，是争地矛盾典型的代表。

由于原来把土地撂荒的农民回乡要地，上述随州的农机技术员与回乡的农民和村镇干部三方协调后，通过采取向农民交纳地租的方式，农技员仍保住了大多半的合同承包地，虽然土地不免有所减少。之后的2006年，仍然继续有人回乡跟他要地，农机技术员的土地继续在变小。

冉幼学个人先前对土地进行的投资，并不是这位杨树湾村支书最烦心的。村里面为还债而抵包出去的土地而激发的矛盾，更难解决。当年村集体为缴公粮税费、办村公益事业等，欠下了不少的债务。债主催债，村集体经济根本入不敷出，拿不出钱，冉幼学和村里的其他干部就以村集体代表的身份把村里相当面积的撂荒土地承包给了债主，算是抵债。

然而，当抛荒农民回乡要地时，根据国务院办公厅在2004年下发的专门文件，各地“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还”，如果农民坚持直接要地，基层组织必须还地。

由于调节不通，杨湾村解除了和债主的土地发包抵债合同，把土地退回给农民，而村里面只能对债主再进行赔偿。然而，对于村里债务现在到底有没有清偿，冉幼学没有对记者细说，而是小心翼翼地把话题打住了。

政策夹缝中的发包、承包

在不久前举行的湖北省首期农村土地承包仲裁员培训班上，湖北宜昌夷陵区基层干部陈拥军表示，土地矛盾是农民最基本生产资料的矛盾，调解难度要大于一般矛盾，基本上涉及到村级组织和单位的，为了维护农村社会稳定大局，大多都是集体“割地赔款”，难于体现法律的公正、公平。

根据湖北监利土地延包办在完善二轮土地延包中期的抽样调查，从前在土地撂荒时代生成的大户，经历过农民回乡要田、纠纷调解，大户们种植的土地面积在全县内平均减少了大致36%，其中一部分在这一过程中更损失了早先对土地的各种投入。

根据《土地管理法》的表述，“农村土地承包30年不变”。《农村土地承包法》又规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”，“承包期内，发包方不得单方面解除合同”。

这些法律规定表达了国家在保障农民土地承包经营权问题上的基本立场。然而，在土地撂荒时代，村集体或者村干部之所以能单方面收回土地并进行转包，并非完全无法可依。湖北省委政策研究室余爱民表示，《土地管理法》有规定，“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。

另外，根据2004年国务院办公厅的发文，“地方各级人民政府要把恢复撂荒地生产作为一项重要职责和任务”，“省、市两级人民政府”要“精心部署”，“抓好督促检查”，而“县、乡两级人民政府在恢复撂荒耕地生产中负有直接责任”。

华中师范大学农村问题研究中心项继权教授表示，《农村土地承包法》规定了承包期内，发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，但在《土地管理法》中，有农村村委会通过一定民主程序可以进行部分土地调整的规定。

《中华人民共和国土地法》也规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。

也即是说，在现有法律框架内，通过一定的村民民主程序仍然可以部分调整农民长期土地承包合同，项继权教授表示。

倒逼农地产权改革

关于撂荒土地的承包权的种种争议，实际上折射出国家关于土地制度的种种法律法规间的内在冲突以及与现实情形间的矛盾。这其中，农地的集体所有制和期限内承包权不能调整的规定，更增加了相关制度安排的僵硬程度。

湖北省宜昌市夷陵区基层干部陈拥军在省农村土地承包仲裁员培训班上说，中国农村土地承包开始于80年代初期，第一轮合同到期后，于1998年签订了第二轮承包合同，采取的是顺延的办法。国家长期实行统(集体所有)分(个体承包)结合的双层经营体制，作为一项福利型的承包方式，长期稳定。但是，自上世纪80年代初期搞责任制以来，二十多年过去了，家庭人口均发生了较大变化，大多地区此后一直没有调整过土地，人地矛盾十分突出。

在夷陵区黄花乡，2006年农业人口35531人，承包土地38952.8亩，人均承包土地1.09亩，这其中人均承包土地面积低于0.5亩的农户占25%，而人均承包土地面积超过2亩的占11.8%。

这种矛盾，造成许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地出租获取收益，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，却没有口粮田。于是农村出现了许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或租地耕种。

陈拥军指出，一轮合同到期后，大多数地方采取顺延的办法，没有按实际人口分配土地，但依照当时的政策还可以小调整。而2003年《农村土地承包法》颁布以后，小调整也基本行不通，因此围绕土地的矛盾成为很难调和的社会矛盾。

如果坚持农村土地集体所有，保证人人有田，平等有田，就需要在人口出现变化时调整土地，而如果坚持土地30年承包期内后者更长的顺延期不调整土地，人人平等占有土地是不可能的。这也从某种程度上意味着集体所有制将不再是普遍概念上的集体所有制。

根据华中师范大学农村问题研究中心项继权、罗峰等对若干省份农民的抽样调查，当下有38%的农民认为土地调整是应该的，有47%的农民认为应该小调整，只有13%的农民认为不应调整土地。而农民认为可以调整土地的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“国家政策认为可以大稳定、小调整(23%)”，“土地是集体的，应该人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活来源，没有土地的人，生活没有保障(20%)”。

而对于土地物权归属，50%的农民认为土地应归农户和农民个人私有，25%的农民认为应归国家所有，24%的农民认为应归集体所有。而农民最反对的是“土地归集体所有，集体可以重新收回”，其次也反对“土地归国家所有，由国家决定土地的分配的买卖”。

项继权、罗峰等的调查显示出，农民不认同由集体持有土地并改变自己承包的土地，但既然是集体所有制，农民也要求人人平等占有土地，所以赞成调整别人的土地。

6月下旬在武汉召开的一个村民自治与新农村建设国际研讨会间，一位与会资深人士称，既要坚持土地集体所有制、给农民均田地的想法，又要坚持农村土地承包30年以及更长期的顺延、不调田，不论是在中间摇摆还是在两个都存在的时候取舍，农村土地的矛盾都会更复杂。

与会人士认为，如果国家总结多年经验认为农村土地承包30年、或长期顺延不变，是比集体所有制下的永远追求均田地结果的制度要好，那么就需要尽早决定是否把它无限期顺延，赋予农民完整的土地物权。因为在赋予农民完整物权前，必须要经历一个保证按人口计算村民土地平等的调田过程，从而在土地集体物权向农民个人物权转变前，每个集体成员平等享有土地，以同样的起点开始进入另一个土地物权制度。