从改制学校的强制规范透视办学体制改革

方铭琳

党的十七大报告指出，要“坚持教育公益性质”。以2006年新《义务教育法》的颁布施行为标志，国家对中小学公办改制校进行强制规范，改制学校历经了十多年的利弊纷争之后走向终结。本文在分析改制校试验告终原因的基础上，探索当前强制规范改制学校的措施，并就新一轮中小学办学体制改革的深化提出对策建议。

一、改制校试验告终的原因分析。

“公办中小学改制学校”又称为“体制改革试点校”，始于1993年，是在国家大力加强办学体制改革的背景下进行的。国家办学体制改革最初的政策预期是：针对公办中小学办学体制僵化、缺少竞争活力、办学质量不高、效率低下的种种弊端，对我国一些大城市的少数中小学校实行体制改革，即在不改变学校公办性质的前提下，深化学校运行机制改革，在办学经费筹集、人力资源配置、教育资源利用、教育教学组织等诸多方面进行大胆改革，从而达到创新办学模式、整合民间资源、提高办学质量和效益的目的。

回顾改制校走過的十多年历程，尽管国家、政府、学校、教师、家长和学生均不同程度受益，但总体上背离了国家办学体制改革的初衷和义务教育均衡发展的目标。分析改制校试验告终的原因，可作为前车之鉴，开展新一轮真正的办学体制改革。

1.削弱了国家履行义务教育的责任。

在改制试验的前期，确实有一批学校是出于探索新的教育教学途径的需要，希望通过办学体制方面的改革，寻找突破“应试教育”、实践素质教育的有效途径。但当改制学校的财政仍严重依赖于升学率的社会评价时，这一美好希望注定难以实现。于是，改制的主要动力也从学校争取更大的办学自主权转变为学校和政府都更多地关注由此产生的现实和潜在的经济利益。而几乎所有改制学校都被停止了政府的公共财政支持则更进一步说明，减轻财政压力变成了政府推动公办学校改制的重要动机。通过改制校的方式来发展教育，实际上卸除和转移了政府应当承担的提供义务教育的责任，违背了义务教育的本质特征。随着国家再次明确政府为义务教育提供经费保障的责任，并逐步实施免费义务教育的政策选择，改制校的终结成为历史的必然。

2.违背了义务教育的公平优先原则。

改制校的缘起，还由于优质教育资源短缺，大中城市的重点校供不应求。以重点校、示范校和实验校为依托的改制校的尝试，最初期待能吸纳社会资源扩大优质教育资源，弥补办学经费的不足。可执行的结果是：吸纳的社会资源主要是学生的学费收入，尽管从学生及家长的角度，是因为优质资源的扩大而增加了选择的机会，但教育的成本更大，不仅作为纳税人子女应享有的权利得不到，还要分担“走关系”的腐败成本。而重点校在办学条件、师资力量方面都是国家长期支持和倾斜的结果，实际上也是纳税人举办的学校，在义务教育发展普遍不均衡的情况下，理应具有更多的公益性质。改制校利用占有的优质公共资源为少数有权、有钱者提供服务，给乱收费和择校等不正之风披上了“合法”外衣，违背了义务教育公平优先的原则。

3.扰乱了民办学校的发展秩序。

面对20世纪90年代出现良好发展势头的民办（私立）中小学校，一部分家长拿较多的钱送孩子进私立学校。有教育行政领导认为，与其让私立学校来赚钱，不如收到公立中小学手中，弥补教育经费的不足。由于家长投资是让孩子享受优质教育，所以只能选择办学质量好的学校改制，以吸引家长。虽然改制学校不能再得到财政拨款，但因为有强大的政策性保护，社会认可度高、师资优秀稳定，使他们在与民办学校的竞争中处于更加有利的市场位置，从而构成对民办学校的不公平竞争。2000年以后，由于受到改制学校的全面打压，再加上发展初期的办学不规范、教师队伍不稳定、投资风险巨大等自身问题，纯粹的民办学校越来越“边缘化”。一些城市里除去以打工子女为对象的民办学校外，义务教育学段生源严重萎缩。

4.钳制了公办薄弱学校的改造。

改制校兴办的十多年里，我国中小学校际之间的差距呈现出越来越大的趋势。学校改制之后，一般都以各种方式迅速积聚当地最好的校长和教师。有的地区为积聚优质资源，甚至举全力公开招聘或强行征调优秀教师加盟。当有限的教育资源被投入到改制名校建政绩工程的时候，当地的薄弱学校相对于过去必然更加薄弱。甚至部分原本教育质量不错的学校也沦为一般学校，因为没有赶上改制这趟车，没有获得择优生、高额收费的资格，只能眼看着优秀教师流失，对口入学的好生源另觅他校。而好学校改制收取的费用有一部分是用于学校条件和成员待遇的改善，政府的补贴也根本不能满足薄弱学校改造的要求。加之有些地方政府部门出于私利，将统筹经费挪作他用，使得改造薄弱学校的目标无法实现。

5.弱化了学校内部改革的动力。

不可否认，一些改制校在教育投资体制、用人机制和收入分配机制改革，在教育理念、教育模式和素质教育等方面进行了积极的探索。但政策支持、依托名校办学是很多改制校成功发展的重要原因。换言之，改制学校所拥有的“财政、师资、质量、特色和生源”等优势并非因改制而生，只是使得原有的优势更加凸显。而更多的学校，借助收费改善了条件，同时借助公办“保护伞”，反而缺乏危机感，缺少改革教育教学的真正动力。对于改制后学校的课程设置与教学改革、招生名额分配、学生评价、学校管理权限、学校与政府主管部门的关系等问题，一些改制学校的校长回答是“和公办学校差不多”。可见改制校与办学体制改革预期的结果相差甚远。

二、改制校强制规范的措施探索。

公共政策在执行过程中难免走样，或者最初的设计就有问题，解决实践中出现的问题、纠正设计中的错误或者根据形势的变化作出政策调整也就显得非常必要。其实，早在1998年，国家就已作出政策调整，由国务院转发教育部的通知，明确反对优质公办学校改制，并要求各地严格控制改制学校的数量。但由于地方政府、改制校业已形成了部门的既得利益，再加上没有其他配套政策的跟进，各地公办学校改制的步伐并没有停止。

而2002年的政策再调整却又以“不以改制为名实行高收费”的方式默认了重点学校改制的合法性，推动了改制校的发展走向顶峰。直至2005年年底，国家发改委、教育部发文叫停各地审批新的改制学校和新的收费标准，改制校的政策真正进入尾声。2006年新《义务教育法》明确规定“不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”，加上广大群众对教育公平、公正的强烈呼唤，以及教育部门大力推进义务教育均衡发展和素质教育等背景，各地规范和整顿改制校恰逢其时。但由于改制校问题涉及复杂的利益调整，所以各地教育部门在操作中应积极探索，对改制校进行分类强制规范。

1.停止“试验”，退回公办学校。

对现有改制学校进行产权清理，包括对改制前国有资产、改制后学校筹资投入的资产、名校校名无形资产、学校办学积累等进行评估。对部分体制和机制不变、社会筹资主要来自高学费的“翻牌学校”，必须退回公办学校。对新建小区中发展不成功的改制校，若周圍有公办学校，可以采用关停并转等方式进行调整；如果没有合适的公办学校让群众来选择、分流，学校周边又有较多的学生，应停止改制试验，由政府承担办学责任。在转为公办学校的强制规范中，无偿使用国有资产的校产产权和增值部分应收归学校归属国有，而学校承办人或管理者的收益权可通过执行政府与学校合同中的奖励措施而获得。

2.坚持“六独立”，转为民办学校。

对部分改制校在体制与机制改革方面有成效，没有政府资金支撑，靠真正的社会资金进入，按民营机制运行的，可转变为民办学校，但一定要落实“六独立”（校园、财务、法人、招生发证、资产和教师的独立）。特别要强调“资产独立”和“教师独立”是根本前提，否则就是假民办学校。

3.改为协议式或租赁国有资产办学。

从国际教育发展的趋势看，学校并非完全是“非公即民”，如：新加坡的独立学校、美国的特许学校、英国的选退学校和“直资学校”等。但这类探索更应从非义务阶段学校着手，比如高中、学前教育。对于我国少数典型的改制校，经评估确实在体制改革过程中发展很成功，并形成良好的发展势头和一定的优质教育资源的改制校，可以采用协议式的办学方式，并制定相应的政策对办学者、管理者进行奖励；对于主要以民间办学为主、享受一定政府支持的、发展很好而群众又认可的少数改制校，可采用置换或者租赁国有资产的方式进行改革，并对校产问题、教师问题、义务教育阶段学生受教育的问题、学校的无形资产问题等进行妥善处理。

三、深化办学体制改革的对策。

可以说，改制校背离了体制改革初衷，其深层原因主要有政府干预、利益追求等，特别是“自办、自管、自评一体化”，远不能提高办学活力。教育优先发展，应该是代表人民、国家利益的教育，而不是官员、校长的教育。

1.落实政府的义务教育责任。

由于我国教育财政机制和体制上的缺陷，政府的教育责任仍然落实得不够，使一些公办学校难以正常运转，教育成本很大一部分从政府身上转移到了改制校学生身上。如果政府投入的公共经费能满足所有公办学校的正常运转，教师收入能与公务员持平，将义务教育改制校全部变成公办学校，也是容易解决的。因此，深化办学体制改革需要政府足额提供教育经费。

对回归公办性质的学校，政府应严格按照新《义务教育法》的要求，以及各省市推进免费义务教育的进度，实行全免费或“一费制”，不再收取任何名目的违规费用。对转为民办性质的学校，政府也应落实《民办教育促进法》的相关规定。对协议式或租赁国有资产办学的混合学校，应进行成本核算，划定政府和受教育者承担成本的比例，让群众不仅自愿选择，还要明明白白投资。

2.推进现代学校制度建设。

真正的办学体制改革必须改变现行的政府治理模式，按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，无论学校的公、私性质，使学校拥有原本属于自己的办学自主权。因为按照现代学校管理的理念，举办者的身份、经费来源与学校办学权是相分离的。学校的办学自主权，并非来自不同的产权属性，公办学校完全可以拥有办学自主权，建立现代学校制度。新一轮的办学体制改革，应当通过放权恢复学校的办学自主性，以满足公众对教育特色、质量和内容多样化、选择性的要求。

现代学校制度建设中，为实现学校管理的制度化、科学化，提高学校育人效益，除了使学校成为法人实体赋予办学自主权外，还必须建构学校内部法人治理机制。学校内部高效治理机制的形成有赖于目标、动力、制约机制的支撑。建立具有导向性、激励性目标机制，实行严格的岗位责任制以及与之相配套的考核评价制度，这要求目标切实可行，即坚持把育人效益放在首位。建立具有活力的动力机制，积极推行校长负责制、全员聘任制、岗位责任制、考核评价制度以及结构工资制等学校管理体制改革，通过启动激励和竞争机制来激发学校内部活力。建立严格的制约机制，通过实行责任制、考评与奖惩、校长自律和组织监督机制，建立校务委员会、完善教职工代表大会等方法，完善民主管理和民主监督，使学校教育和管理行为朝着目标高效运行。

3.建立和完善第三方评估机制。

通过社会评估机构和咨询机构的建设，建立与完善除政府和学校之外的第三方，即社会评估和监督机制。如：收集、整理、发布学校的运作信息；建立评估标准，对学校进行评估；向社会公布评估的结果，促进学校之间的相互竞争。还可以依托相关的政府网站或者建设专门网站，将教育发展的相关信息予以公布，包括国家及省、市教育方面的相关法律和政策，教育机构相关的优惠政策、办事程序和相关信息等。这样，一方面可以让群众了解进行办学体制改革学校的相关情况，加强对学校的监督；另一方面可以促使相关教育机构自觉遵守国家的法律法规，维护自身形象，形成行业自律。

（作者系中央教育科学研究所副研究员）