社保政策需“战略性”充实

傅兴宇　丛　峰　丁文杰

据劳动和社会保障部调查，目前全国每年增加的退休职工中，有一半是提前退休的

随着中国成为世界最大经济体之一，建立覆盖全民、公平合理的社会保障体系，迅速成为执政党以及人民群众高度融合的政治、经济目标追求。

原大连市劳动保险公司总经理、社保问题专家陈仰东认为，社会保障权是公民的一项基本人权，国家必需建立一种覆盖所有人群的普惠性社保体系，甚至是重点倾斜困难群体的政策。

国务院发展研究中心研究员丁宁宁说，社保中的一些不公平现象，是由于当初政府无力承担社会转型成本而造成的。然而，社会保障是一个国家发展不可回避的刚性支出，“包袱”是甩不掉的，只不过是从企业转移到社会，从城市转移到农村，矛盾从今天推迟到明天。破解这些问题，不能再仅仅是“头痛医头，脚痛医脚”，要从细节性的战术调整上升为对整个社保体系的战略调整，构筑一个覆盖全民、保障均衡、责任明确的新政策体系。

“由于当初制度设计以劳动关系为桥梁，城镇职工家属、学生、农民工等群体至今仍被排除在社保范畴之外。”中国人民大学教授李迎生说，这足以说明制度与社会发展的脱节是严重的。目前，中央已经对此做出一些安排，各地也在积极探索各种有效形式。他说，体系完善不可能一蹴而就，但必须坚定一个理念，即现在已到了只能为历史“还债”的时候了。

需要建立中央统筹基础养老金制度

有关专家和基层一些社保干部谈到，中国需要建立中央统筹基础养老金的制度，以实现养老金发放的全国调剂和基本公平，这样有利于劳动力在全国范围内自由流动。

劳动和社会保障部劳动保障研究所所长何平说：“建立全国统一的养老保险制度是当前最迫切的一个问题。养老制度需要全国一盘棋，不能再继续各自为政了。如果下决心来做，短则五年、长则八到十年就可以建立全国统一的养老制度。”

所谓建立中央统筹基础养老金制度，就是由中央统一为全国所有养老人员确定和发放一份基础养老金，比如为每月每人300元，不论他们生活在哪里、身份是什么，以实现基础的公平和保障。

何平介绍说，现在社保条块分割带来的问题严重，东南沿海一些地方，新兴企业退休人员只有百分之几，而东北老工业基地企业退休人员占22％，越是老工业城市，社保负担越重，社保缴费越高，养老金发放越困难，甚至出现大量拖欠。深圳等年轻城市养老基金费率低积累丰厚，东北老工业基地费率高缺口很大，中央却因为财政体制和保障体制限制而无法进行全国调剂。

据了解，目前养老保险除北京、上海、天津、陕西、黑龙江等省市外，大多数地区统筹层次在市或县一级。全国养老保险的统筹基金单位总数2000多个。只要跨统筹区流动，流入地就不愿意接收年龄大的劳动者，不仅农民工，就是正常的城镇职工社保关系都难以接续。此外，机关事业单位与企业、城镇职工与农民工等之间社保关系都无法转接。

原大连劳动保险公司总经理、大连理工大学兼职教授陈仰东、黑龙江劳动和社会保障厅赵志刚等人都提出，中国建立全国统一的基础养老金制度。在东北社保试点逐步把个人账户做实后，个人账户归个人所有，劳动者走到哪里这笔钱都是自己的，社会统筹部分要尽快达到全国统筹，资金在全国范围内调动，只要劳动者有账户，走到哪里都可以领取养老金。

中央还需再增加支付

来自劳动和社会保障部的数据显示，中国对有困难的地区养老金是中央财政“埋单”，每年要支付将近600亿元，但发达地区却节余沉淀了4000多亿元。根据专家测算，目前全国养老保险费率为20％左右，要是实现全国统筹，费率会降到16％甚至更低，还会减轻中央财政的补贴压力。

一些专家指出，假设中央统筹基础性养老金按照每人每月300元计算，一年每人不到4000元，按照4000万退休人员计算，中央财政需要支付1600亿元，而目前中央已经补贴的资金大约600亿元，如果全国统筹，则需要再增加1000亿元就可以了。此外，各地可以根据经济、社保情况增加本地养老金部分，以体现差别，分清中央和地方的责任。

何平分析说，目前全国统筹的障碍主要是财政分灶吃饭。中央如果建立统一的基础养老金制度，和地方之间可能会出现一些矛盾，需要重新调整中央和地方之间的财政、分配关系。一些富裕的地方征缴积极性可能会降低，调低缴费比例或者把大量节余花掉等。不过这个能从技术上控制住。中央管理系统要进一步加强，征收系统依靠国税部门、信息系统建设依靠现有的网络，在全国估计两三年时间就可以联网。在操作中可能还有个过渡期，费率高的地区会降下来，费率低的地区会升上来，这就需要中央建立一个调剂金制度。

目前，一些省市逐步实施省级统筹，效果较好。一些专家指出，首先做到省级统筹很重要，但不一定是唯一的出路。一些省份、尤其是经济相对落后的省份对省级统筹的积极性不是很高，可考虑其他的形式。

延长退休年龄的议论

由于人口预期寿命不断增加，社会对法定退休年龄有了“偏低”的议论。一批批未到年龄即提前退休人员，既领保障又返新岗就业，社会有了“未富先老、未老先退、退而不休”的现象。

人口老龄化的迅速到来，会冲击城镇基本养老基金的发放安全。到2005年，中国近7．5亿多的劳动力人口中，进入城镇或农村养老保障的有2．2亿人，仅占总数的30％，保障资金供给明显不足。

预期寿命的不断增加，生命质量的提高，使一些人想到了能否把法定退休年龄提高一些的可能性。从目前我国退休职工的养老金现状看，全国退休职工领取养老金的时间已从原来的10年提高到25年，无论是当期支付还是长期支付，养老基金都面临巨大压力。接受本刊采访的专家们以及成都市劳动和社会保障局局长李小新等，对社会上适当延长法定退休年龄的看法表示赞同。他们认为，从延缓养老基金压力，为建立更完备更充裕的养老基金提供时空的角度，不失为一种选择。

据大连市劳动部门测算，假如自2000年起平均延长两年退休，至2002年，全市就有28000余人多缴费2年，金额为9900万元；同时少领取养老金2年，金额为1．72亿元。两项合计养老基金将增加2．71亿元。这样一来，到2028年时，此项政策可减少基金收支赤字280亿元。“就大连而言，基本可以解决养老金收支平衡问题。”陈仰东说。

中国社会保险学会副会长韩凤等人分析认为，造成养老保险金“赤字”的另一个重要原因，是地方上存在的提前退休现象。近年来，国企改革使相当数量未到年龄的退休人员由国家养起来，有利于社会稳定是事实；透支了地方养老保险基金也是事实。

也有企业和单位甚至把提前退休当成一种“福利”，钻政策的“空子”，利用特殊工种可提前退休的规定，想方设法把“包袱”甩给社会和国家。据湖南省劳动和社会保障厅介绍，当地一些企业实行了提前5年退休和特殊工种可提前10年退休的政策。到2005底，湖南省养老金当期缺口高达14亿元，而全省城镇职工平均退休年龄为52．3岁。

何平告诉本刊记者，据劳动保障部调查，目前全国每年增加的退休职工中，有一半是提前退休的。这些提前退休人员又通过各种方式实现了再就业。“我在黑龙江认识了一名50多岁的女职工，差两年才能退休，硬是提前参加了‘买断，得到2万多元补贴后，自己就腾出精力搞了一家公司，同时还能领失业保险。”

这些议论，只是从一个角度、一个层面的考量。在采访中，一些经济学家、社会学家和政府部门官员就谈到，退休年龄的确定，不是一个简单的问题，单一角度的合理性，未必就具有全局和整体的合理性。