论公共危机中的政府公共关系

吴　凤

[摘 要]目前，我国正处在公共危机的高发阶段，政府如何通过开展公共关系活动，与公众建立良好的关系，缓和社会矛盾、化解危机，是一个值得研究的课题。本文通过分析公共危机中政府公共关系的特点和作用，然后针对公共危机的不同阶段就如何开展政府公共关系提出了自己的意见。

[关键词]公共危机 政府公共关系 应对策略

2003年以来，SARS、禽流感、水污染等危机事件频繁发生。处理公共危机，进行危机公关已经成为政府公共关系的重要内容，也是政府公共关系最艰巨的任务。在公共危机中，政府面对的是危险境况和紧张状态，面对的是种种复杂的矛盾和一个庞大的社会体系，政府通过开展公共关系活动，与社会公众建立良好的关系，可以有效地缓和社会矛盾、化解危机。因此，公共危机中的政府公共关系是一个值得研究的课题。

一、公共危机中政府公共关系基本概念的界定

所谓公共危机，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。[1]由概念可知，公共危机的内涵至少有以下几个要素：一是公共性。没有影响到公共领域的危机不是公共危机；二是突发性。大部分公共危机都是突然发生的，让人措手不及。有时候虽然危机的因素有一个积累的过程，但它们往往不易被人们发现，或者没有引起人们的重视，因此给人感觉也是突然发生的；三是破坏性。公共危机一旦发生，会对社会共同利益和安全产生极大的威胁，处理不当会演变成巨大的灾难。

政府公共关系则是指以政府为主体，通过发挥传播沟通、行为规范等职能，与社会公众建立良好关系，以维护政府良好形象，体现政府管理思想的一种传播活动。它包含这样几层意思：一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，具有政策导向性和传播垄断性；三是要与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是要体现政府管理思想，维护政府的良好形象。

在公共危机中，政府公共关系具有明显的特点，笔者认为主要有以下几个方面：

（一）主体的自觉性

当公共危机发生时，政府应该有一种责任感和使命感去开展公关活动。从一般意义上讲“政府公关的重点是搞好自身的形象建设，然后通过传媒，实现同公众的双向沟通，提高政府的知名度和美誉度。”[2]政府危机公关也不例外，其重点在于塑造政府的良好形象。而良好的政府形象不是自然形成的，政府要得到人民的认可，必需积极主动地创造条件取信于民。从政府自身的性质来看，政府的行政代表国家意志，政府具有权威性和唯一性。在危机面前，人民群众自然而然会向政府寻求保护和安全感。向公众提供保护，让公众知情是政府的义务。在我国，人民是国家的主人，实行人民当家作主、全心全意为人民服务是建设有中国特色社会主义的本质要求。政府的根本利益与人民的根本利益是一致的，政府是人民利益的代表者和维护者，政府没有自己的特殊利益。正因为如此，在危机事件中作为危机公关的主体政府，毋庸置疑要有自觉

（二）公众的广泛性

公共危机危及社会公众的生命安全，危及社会公众的根本利益，危及国家的经济安全和政治稳定，也危及世界上其他国家的利益与安全。政府公共关系活动的对象不仅是整个社会的公众，还有国外社会公众、国际组织等，因此公共危机中的政府公关具有公众对象广泛性的特点。在当今信息化时代，只要一发生公共危机，就会成为媒体报道的热点，成为国内公众和国际公众关注的焦点，政府公共关系公众的广泛性是其他社会组织所无法相比的。

（三）内容的复杂性

政府危机公关内容的复杂性主要表现在两个方面，一是由于政府公共关系公众对象的广泛性，导致的社会利益层面的复杂性。二是公关活动的复杂性。危机事件不只是在政府某个部门的单独活动，而是整个政府系统消防、卫生、安全、交通、医疗通讯以至警察、部队等单位的集体协作和快速反应。总而言之，相对于企业危机公关，政府危机公关的内容要复杂得多，难度也大得多。

（四）沟通协调的紧迫性

面对有高度威胁性的公共危机，社会公众在受到强大的冲击时，一时难以作出正确的判断与理性的思考，加上复杂的社会利益层面，有时会引发国家与个人、整体与局部、长远利益与眼前利益之间的暂时性矛盾冲突。如果矛盾不能及时得到缓解或消除，不利于危机的解决，甚至会危及整个社会的稳定。

（五）媒体导向的艰巨性

在公共危机中，社会公众的媒体导向工作是一项艰巨的任务。当人们的生命安全受到极大威胁的时候，往往会出现心理危机，使公众对政府的决策、行为和能力产生怀疑；互联网、多媒体技术的普及，使有关突发性事件的信息迅速在世界范围内传播，其中也夹带着一些夸大的、失实的报道，因为危机一旦产生，谣传也会四起，更增加了组织解决危机的困难，有时甚至成为危机管理的主要障碍。因此必须运用有效措施，及时制止谣言传播，防止以讹传讹，使危机进一步恶化。[3]

二、公共危机中政府公共关系的作用

公共危机的出现，会严重危害社会公众的共同利益和生命安全，造成社会混乱和恐慌，阻碍人类和平与发展的共同事业。开展政府公共关系活动，可以加强政府与公众之间的沟通、交流与合作，使政府及时了解群众的意见，采纳合理化建议，消除公众对政府的不满和误解，增强公众对政府的信任，树立政府良好的形象。其作用主要体现在以下几个方面：

（一）发挥协调沟通职能，动员社会一切力量抗灾救灾

政府作为国家机构，有发号施令的权威，可以运用所有的政府资源开展危机救治，但政府的权力和资源毕竟有限，必须动员整个社会力量，包括人力、物力和财力等，共同应对危机。在美国，建立危机管理社会网络，动员全民和非政府组织参与危机救治，是危机管理体系中重要的一个组成部分。在挪威，民防应急救援体系中的搜索和救援服务资源，由政府的公众服务部门、志愿组织和私人公司组成。日本的危机管理重视民间机构的作用，自我救助是第一位的，互助是第二位的，公助是第三位的。[4]在公共危机中，发挥政府公共关系的协调职能，采用双向沟通交流的方法，争取公众的理解和认可，有利于充分调动一切社会力量和社会资源，进行有效的危机救治。

（二）迅速采取措施，减少损失

危机发生后，政府应迅速采取措施，开展一系列公共关系活动，协调好内部各个部门之间的分工与合作，同时加强与外界的交流与沟通，集中一切力量努力救灾，减少损失。政府如果等待、拖延和推委，只会让小危机酿成大危机。有效的政府公共关系活动可以加快措施的落实和取得成效，赢得危机的处理时间。赢得时间就意味着减少损失，及时处理危机就可以将危机造成的损失和冲击降至最低点。

（三）公开信息，稳定人心，增强政府的凝聚力

“随着规模的扩大，组织变得越来越缺乏信息沟通和及时决策的能力，这是组织的惯性，危机发生时，这种惯性是一个问题。”[5]在公共危机中，信息的公开是十分重要的。政府必须在第一时间内向公众提供危机发展如何，政府采取了什么措施，取得了哪些效果，现在还有什么困难，将如何解决这些困难等信息，满足公众的知情权，让公众做到心里有数。这样可以消除人们内心的恐慌，使他们理解、配合政府的各项措施，增强政府的凝聚力，加快危机的处理进程。

（四）提供决策咨询，促进政府危机管理的科学化、信息化。

国际公关协会认为：“公共关系是分析趋势，预测结果，为组织领导提供决策咨询，执行既有利于组织又有利于公众的行动计划的艺术和科学。”[6]在公共危机中，政府公共关系具有采集信息、了解民意和为政府提供决策咨询，帮助政府作出科学、正确的决策的职能。开展政府公共关系活动有利于政府与广大民众、科技人员和专家学者进行沟通、交流与合作，有利于政府听取社会各个方面的意见，集思广益，采取科学的措施应对危机。同时政府公共关系活动注重运用先进的信息传播手段，它通过大众媒体和互联网，丰富了科学管理的手段，进一步促进政府危机管理的科学化、信息化。

在公共危机中，政府的每一项决策均与社会公众息息相关，危机管理工作的每一个层面均与政府公共关系紧密相连，并有赖于政府公共关系。政府公共关系的沟通、协调和传播活动，有助于动员社会一切力量抗灾救灾，减少危机带来的损失，同时稳定人心，增强政府的凝聚力，为发挥政府在危机管理中的主导作用创造条件，为维护和树立政府的良好形象奠定基础，成为公共危机管理中不可缺少的组成部分。

三、公共危机中政府公共关系的开展

公共危机的发生是有其演变过程的，政府要开展公共关系活动必须针对公共危机所处的时期进行公关策略及其实施的可能性分析，不能在危机的不同时期都使用同样的公关策略，否则有可能使危机的危害性扩大化，导致事与愿违或事倍功半的后果。本文为了分析方便，比较笼统地把公共危机分成预警阶段、中间处理阶段和危机之后的形象再塑和评估阶段。下面笔者针对不同的阶段就如何开展政府公共关系提出自己的建议。

（一）公共危机预警阶段

1．树立正确的危机公关意识

危机公关意识是指一种自觉地致力于预防和处理危机、保持政府和公众良好沟通及重塑政府形象的观念和指导思想，是在危机状态下将公共关系的基本原理、基本原则内化为内在的习惯和行为规范。[7]树立正确的危机公关意识是政府正确对待危机，重塑良好形象的首要环节。政府应加强对内部人员的危机管理教育，使其具备积极的危机意识和危机公关意识，掌握危机出现后应采取的公关措施和技术。这样才可以防患于未然，在危机将要出现时，闻风而动，争取公众的支持；才可以阻止事态的发展，避免小危机转化为大危机；才可以在危机处理的过程中，始终将重塑良好政府形象作为目标之一，自觉地针对形象受损的内容和程度，开展一些弥补形象缺陷的公关活动。而缺乏危机公关意识，就会因缺乏敏感性而丧失了快速反应的前提，就有可能对出现的危机隐患掉以轻心，对已经爆发的危机事件置之不理，使小隐患变成大灾难，小危机酿成大危机，造成不可挽回的损失。可见，是否有强烈的危机公关意识，对危机的预防和处理，对政府形象的塑造，起着完全不同的作用。只有具备危机公关意识的人，才能在危机关头占据主动，及时化解危机，避免和减轻危机给政府带来的不利影响。

2．建立危机管理小组，制定危机预防策略

建立危机管理小组是顺利处理危机的组织保证，其成员应包括政府各相关职能部门的主要负责人，以便发生问题时能迅速在各地协调行动。危机管理小组不是专职的，它只在出现危机时才投入运转，平时的任务是保持定期的联系，借助会议、电话、电传、计算机，不断沟通信息，定期检查危机问题的管理计划，预测局势变化趋势，以调整应急措施。成立危机管理小组的最大好处是从组织结构上保证政府具有危机处理能力，同时可以在发现危机前兆时及时处理，避免各部门间的互相推委、扯皮及危机出现后互相推卸责任。而在危机发生之前制定好完善的危机预防策略，则是减少危害的有效措施。预防策略应包括对付各类不同危机的不同方法，安排好危机中、危机后在各工作环节中负责处理问题的适当人选，同时让这些人员事先了解面对不同危机时他们的责任和应该采取的措施，做到各负其责，各尽其职。

（二）公共危机的中间处理阶段

1．积极面对危机，采取措施控制事态

危机发生时，政府应立即投入到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。首先要迅速深入现场，了解真相。其次，要迅速准确地作出判断，采取有效措施控制事态。

2.做好信息的传播沟通工作

传播沟通是危机公关的核心。著名的危机公关专家迈克尔·里杰斯特指出：当组织面临危机时，对相关公众进行信息传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通，不能告诉社会它面对灾难局面正在采取什么补救措施，不能很好地表现它对所发生事故的态度，这无疑将会给组织的信誉带来致命的损害，并甚至有可能导致组织的消亡。的确，当面临公共危机、生存与安全受到威胁时，人们便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，他们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。但当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引起更大的社会恐慌。因此，为了更好地处理危机、控制事态，我国政府还必须做好信息的传播沟通工作，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

（三）公共危机后的形象再塑和评估阶段

1．开展重塑政府形象的公关活动

公共危机发生后，一定会造成损失，即使危机已经平息，其破坏性依然给政府的形象造成了负面影响，把社会系统和政府系统的不完善明显暴露在公众面前。但是在危机的解决过程中公众逐渐增强的凝聚力、政府逐渐完善的预防和运作机制以及各种社会力量的协作经验，也为危机之后重塑政府形象提供了契机。因此，政府危机公关不仅要化解危机，更要善于利用危机，创造机遇、协调关系、重塑形象。在危机过后，政府应做好善后沟通工作，及时开展有益于弥补自身形象的公关活动。

2.及时对危机进行评估，总结经验教训

公共危机过后，及时对危机进行评估是政府危机公关中不可缺少的一部分，是总结经验、改进工作的重要环节，也是开展后续工作的必要条件。只有快速、准确、全面、实事求是地对危机的各个阶段的管理工作进行分析和评估，寻找危机处理工作中存在的问题，才能指出其中需要改进的方面，总结经验教训，并及时采取措施弥补它给政府形象带来的损害。

三、结束语

虽然现代社会的公共危机事件不可能完全避免，但政府可以通过在平时以及危机的不同阶段开展政府公共关系活动，加强与公众的沟通、交流与合作，增强公众对政府的信任，树立自身良好的形象，避免或最大限度地减少公共危机带来的损失。

注释

[1]龚维宾，公共危机管理[M] .新华出版社，2004年版，第4页

[2]彭传训，政府公共关系重点在于塑造人民政府新形象[J] .理论月刊 ，1999，第4期

[3]中国机械工业教育协会组编.公共关系原理与实务[M].机械工业出版社,2001年版，第284页

[4]尹琳，日本的危机管理和社会协调[J].城市管理,2003，第3期

[5]罗伯特·希斯.危机管理[M] .中信出版社，2001年版，第127页

[6]张荷英，现代公共关系学[M].经济贸易出版社,1997年版，第3页

[7]梁莹，危机公关和政府形象[J]. 公共政策，2004，第8期

参考文献

[1]徐美恒、李明华，公共关系管理学.中国人民公安大学出版社,2002年

[2]迈克尔·里杰斯特.危机公关.复旦大学出版社，1995年

[3]黄顺康，公共危机管理与危机法制研究.中国检查出版社，2006年

[4]詹文都，政府公共关系.华南理工大学出版社，2005年

[5]龚维宾，公共危机管理.新华出版社，2004年