出口退税改革对长沙市财政和经济发展的影响及相关的政策建议

阳立高　唐方静

[摘 要]出口退税政策是国家在WTO规则允许的前提下为促进出口外贸、提高本国出口企业的国际竞争力而实施的一种税收政策。本文分析了2004年和2005年出口退税改革后出口退税共同负担新机制对长沙市财政及长沙经济发展的影响，并针对其消极影响提出了相关的政策性建议。

[关键词]出口退税改革 长沙市财政 政策建议

一、出口退税改革基本情况分析

出口退税政策是指各国政府为了提高本国出口企业产品的国际竞争力、促进外贸出口、调节国民经济发展而把出口商品在国内生产经营各个环节所缴纳的间接税退还给出口商的一种税制政策。在我国主要是退还国内生产经营过程中的增值税和消费税。其核心问题一是商品输出国外，二是退还商品形成过程中的间接税。在经济一体化和竞争日益规范和日趋激烈的国际环境下，出口退税作为WTO认可的鼓励出口政策，也日益受到各国政府的重视。

随着我国对外开放领域的不断扩大，对外贸易对我国经济发展的影响程度也不断加深，其在国民经济中所占的比重也越来越大，与投资、消费需求共同构成拉动我国经济增长的“三架马车”。近年来我国对外贸易发展迅速,其增长速度也远远超过了国内生产总值的增长速度。我国2003至2005年的国内生产总值增长速度分别为9.1%、9.5%、9.9%；而国际贸易总额分别增长37.1%、35.7%、23.2%[1]。其增长速度远远超过了国内生产总值的增长速度。我国从1985年开始实行出口退税制度到现今已有20多年了，其中，1994年财税体制改革后,出口退税由中央财政全部负担以推动中国出口企业的发展,但这一机制在发挥重要作用的同时,也严重存在着欠退税收的问题。这是因为随着我国外贸出口持续高速增长，出口退税规模迅速增大，加上增值税收入由中央与地方政府分享，而退税却由中央财政全额负担，以至于中央财政难以承受而了生了欠退税。如至2003年底，广东省共计发生的欠退税额高达730亿元。这就严重地影响了政府形象和出口企业的正常生产运营，给国家财政和经济发展带来了很大的隐患。2004年国家按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对出口退税机制进行了改革，建立起了由中央和地方共同负担出口退税的新机制，超基数部分由中央和地方政府按75：25的比例来分担,以实现“老账”还清，“新账”不欠的目标。这从总体上来说一是树立了诚信政府的良好形象；二是促进了产业结构调整和外贸出口；三是调动了地方政府参与管理的主动性和积极性。2005年针对口岸城市及部分地区出口退税负担较重等新情况，又进一步完善了出口退税政策及负担机制，在适时调整部分资源性产品退税政策的同时，自2005年1月1日起，超基数部分中央、地方分担的比例由原先的75：25改为92.5:7.5,在操作办法上,也改为中央统一退库,地方财政负担通过两级（省级和市级及以下政府）财政调整来解决。这在全国各地的具体情况不完全一样，在湖南省体现为省财政负担2.5%,县(市)财政负担5%。这一改革调整，不仅进一步减轻了地方政府的出口退税财政负担，保证及时足额得以退税，相比而言也将更有利于促进外贸经济和出口企业的发展。

二、出口退税机制改革对长沙市财政的影响分析

长沙市2004年财政退税基数为3.24亿元（市级以下企业，不含省属,省财政负担基数的85家出口企业），省属出口企业的退税基数为6.8亿元。2004年实际办理市级及以下企业出口退税额为4.17亿元，超过基数0.93亿元，按照当年政策超基数部分由地方负担25%的比例来计算，即增加了长沙市财政负担2325万元[2]。而2004年出口退税超基数部分，在湖南省地方负担部分统一由省财政垫付，年终结算。从2005年1月开始，超基数地方负担部分由原来25%的比例改为7.5%，中央负担92.5%，地方负担的部分采取先统一由国库支付，年终结算的办法，这就在很大程度上减轻了地方财政的压力。在2004年实行新的出口退税负担机制之后，长沙市达到了“旧账还清，新账不欠”的目标，长沙市当年的外贸出口贸易也有了一定的增长。

由于长沙市在地理位置上来说是一个中部地区城市，出口贸易总额并不很大，在财政收入和拉动GDP增长中的贡献率也不大，如2002年出口拉动GDP增长仅为0.9个百分点，增长贡献率也仅为7.0%[3]。进出口贸易总额占整个财政收入的比例较小，所以出口退税及其所占财政总额的比例也并不是很大，对长沙市财政的影响相对较小。如2004年长沙市财政负担了出口退税超基数部分的25%，2325万元，仅占长沙市财政总额的约0.22%。因此，在2004年实行新的退税负担机制以后，长沙市当年的外贸出口贸易还是有了一定的增长。从2005年起长沙市政府实际只负担出口退税超基数部分的5%，这就更加减轻了长沙市的财政负担，同时也使得出口退税机制可以落到实处，这从很大的程度上可以促进出口贸易企业的发展。如2005年长沙市进出口贸易总额为19.08亿元，比上年增长22.6%。但是，地方政府在招商引资过程中，由于考虑到和以前相比新增加的财政负担（出口退税超基数部分的5%），还是会影响到地方政府促进地方出口贸易企业发展的积极性。

出口退税共同负担新机制对长沙市财政与经济发展所带来的影响是双重性的，即有积极的一面,也有消极不利的一面,具体表现在以下几个方面：

（一）消极影响

1．增加了长沙市财政负担。2004年以前出口退税全部是由中央财政负担，地方财政不用做相关的支出预算，而在出口退税改革之后，由中央财政与地方财政共同负担,使长沙市财政于2004 年负担了出口退税超基数部分的25%,即2325万元。尽管自2005 年1月1日起,出口退税超基数部分中央与地方政府负担比例做出调整，且地方财政负担通过两级财政调整来解决，长沙市财政实际只负担出口退税超基数部分的5%，但与以前没有此项支出相比,还是增加了长沙财政的负担。而且，从长远来说，如果出口退税共同负担机制不做改革的话，随着长沙出口外贸的不断增长,长沙财政出口退税超基数部分的负担还会相应增加。

2．在一定程度上会影响到地方政府招商引资的政策倾向，也可能会影响到长沙市政府发展出口外贸型企业的积极性。作为一个中部地区的省会城市，尽管长沙市的对外贸易额占到全省比重的55.9%,但长沙市的对外贸易并不发达,在拉动经济发展的三架马车中,也只有出口拉动这架马车的贡献率最小,如2002年出口拉动GDP增长仅为0.9个百分点，增长贡献率仅为7.0%。出口退税共同负担意味着对外贸易越是发达,地方财政可能担负的出口退税超基数部分会越大。如广东省2004 年外贸出口1915. 6 亿美元,约占全国出口总额的1/ 3 ,出口退税应退(免) 税额为640. 7 亿元,超基数出口退税294. 1 亿元,地方财政就需负担73. 3 亿元(294. 1×25 % )[4]。因此,尽管出口企业的发展也会给长沙市地方财政带来其他的税收收入,但在同等情况下,地方政府由于考虑到自身的直接财政收入,则更趋向于发展非出口外贸型企业，以及投资于基础设施建设和积极促进房地产业的发展。这样，长沙市政府考虑到地方财政的利益不可避免会在地方利益主义的引导下发展与地方财政收入密切相关的行业和产业以及进行相关的投资。如房产税、契税等完全属于地方税，所以长沙市政府在这方面也表现出了极大的积极性。长沙市这几年的房地产业和建筑业发展极其迅速，也构成了长沙市税收收入最主要的部分。如按行业划分，房地产业提供18.82亿元,占了长沙市总税收收入比重的20.67%；建筑业提供了16.07亿元税收收入,占总税收入17.65%，而且发展趋势仍然是高速增长。因此，出口退税共同负担机制在长期的经济运营中可能会造成经济结构的不合理，不利于长沙市经济持续、快速、健康、稳定和可持续的发展。

（二）积极影响

1．在长沙市实现了国务院关于出口退税机制改革“新账不欠，老账要还”的承诺，从而树立了良好的政府形象。在改革之前由于所有的出口退税全部由中央财政负担，中央财政负担很重，由于财力不支而实际存在拖欠出口企业退税的现象，这一方面是严重影响了政府的形象，另一方面由于占用了企业资金，影响企业资金正常运转的同时也挫伤了出口企业发展的积极性。实施出口退税共同负担机制之后，由于出口退税超基数部分由中央财政和地方财政共同负担，一方面是在一定程度上减轻了中央财政的负担，另一方面也使得出口退税在长沙市落到了实处。自2004年1月1日实施出口退税共同负担机制以来，长沙市2004年和2005年都全额完成了出口退税的任务。如2004年长沙市财政全额完成财政退税基数3.24亿元（市级及以下企业，不含省属----省财政负担基数的85家出口企业）。

2．有效地促进了长沙市出口外贸型企业的发展与壮大。出口退税是各国普遍实施的一种促进出口和维护公平竞争的措施，但并不是优惠政策。2004年以前我国的出口退税完全由中央财政负担,因此，由于中央财政负担过重，在促进出口贸易的同时也使这一制度没有完全落到实处，在实施的过程中存在着拖欠出口企业退税的情况。这实际上就相当于占用了出口企业的发展资金，因此在很大的程度上也影响了出口企业的积极性。随着出口退税共同负担新机制和相配套的出口退税管理制度的正常运转，出口企业退税申报明显提速，相关部门审批办理退（免）税的效率也明显提高。如长沙市2005年共受理出口企业申报出口退（免）税额41076万元，实际审批退（免）税额40215万元，审批率达97.8%以上。这就在速度和效率上保证了按质按量地完成出口退税任务。实际上也相当于减缓了出口企业的资金压力,从一定程度上可以顺畅出口企业的资金流通,从而在很大程度上促进了长沙市出口创汇型企业的发展与壮大。

3．有利于长沙市产业结构的优化调整和升级。由于此次出口退税改革并不是大幅度整体下调退税率,而更着眼于结构性调整，且这种结构性调整更多的是从调整出口贸易结构、促进产业结构优化升级的角度来进行的,因此对长沙市中长期经济发展非常有利。从实际情况看,长沙市经济在外贸出口高速增长的同时,出口产品的结构进一步趋于合理,资源性的产品出口增幅趋缓,初级产品出口比重由2002 年的8.5%降为2004 年的6.3% ,2005 年再度降为5.1%。工业制成品特别是高科技深加工产品所占比重逐渐增大,2004年纺织、机电和化工产品出口份额达到85.7% ,比2003年上升了4.3个百分点。资本与技术密集型产品出口在退税新机制的有力拉动下更表现出强劲的增长势头,2004年出口增幅为19.3% ,是当年平均增速的3.1倍[5]。因此,尽管出口退税新政策在一定程度上影响了长沙市地方政府的财力,但出口产品结构进一步得到优化:国家鼓励出口的附加值较高的机电、纺织、化工产品的出口比重日益上升；国家抑制的资源性和低附加值的产品出口比重明显下降。近年来长沙高新技术产品出口保持了年均30%左右的增长速率，成为推动长沙外贸发展的一支生力军。 这正体现了国家宏观调控的要求,也是长沙市所期待看到的结果。

三、完善出口退税机制的政策性建议

2004年与2005年两次出口退税机制改革有利于实现国务院关于出口退税机制改革“新账不欠，老账要还”的承诺，从而树立了良好的政府形象；有利于出口外贸型企业的发展与壮大，促进出口创汇，拉动了国民经济的增长；也有利于产业结构的优化调整和升级。但是，此次改革也增加了地方政府特别是沿海外贸经济发达地区地方政府的财政负担，从而导致有些地方政府在“地方利益主义”的驱动下，可能会在政策制定上不利于出口外贸企业的发展。因此，权衡中央政府财政与地方各级政府财政之间的利益关系，进一步完善出口退税共同负担机制，从而促进外贸企业积极、健康、快速和稳定地发展非常重要。

（一）中央财政与地方财政在出口税上应当保持收支平衡，建立“谁出口、谁受益、谁负担”的对称机制。

2004年与2005年两次出口退税共同负担机制改革在中央财政与地方财政负担比例上都有较大的调整,并导致二者在出口退税上没有保持收支平衡,受益和负担不一致。这种不稳定性和不平衡性从长期来说对经济发展是不利的。因此,建议在现行财政体制框架内进行渐进调整,具体有以下意见可供参考: 第一,将进口环节的增值税按照退税分配原则对地方进行转移支付,作为地方负担出口退税的专项拨款,以减轻地方财政的压力,同时保证地方退税资金的充足。第二，应该建立“谁出口、谁受益、谁负担”的对

称机制。基本办法是：改中央承担基数内出口退税为地方承担基数内出口退税，改超基数部分由中央与地方分担为中央全额承担；对外贸企业收购外省（市）货物出口而发生的出口退税，在外贸体制改革未完全到位前，暂由中央先行垫付，年终按照中央、采购地和出口地共同负担原则结算。

（二）实施出口税征退一体化制度，以减少出口过程中各有关方面的利益冲突。

目前在许多国家都实施了出口税征退一体化，如法国、意大利、英国、希腊和新西兰等国家实行了较为科学合理的出口退税机制，由税收征管机构直接办理退税，将出口退税工作纳入增值税的常规管理，从而实现了出口税征退一体化[6]。如在英国，企业出口货物的退税申报同应纳税额的申报一体化，从而实现了出口税的征退一体化。这样就把税收征管信息和退税信息结合起来了，既便于税务部门全面掌握企业的纳税和退税情况，又容易监测出口退税，同时减少了税收管理环节，降低了整个过程的成本。征退一体化可以直接减少出口过程中各有关方面的利益冲突。目前，我国出口退税存在大量的拖欠现象和骗取出口退税事件，这与出口税征退由不同的机构进行管理且管理水平不高有很大关系。因此，在我国建立出口税征税一体化的新型征管方式，使出口税征、免、抵、退一并申报，就可以从体制上解决出口税征退不衔接的问题，减少出口退税拖欠和骗税行为，并可以减少各相关方面的利益冲突。

（三）建立和完善出口退税的政策和法规，使出口退税制度不断规范化和法制化。

出口退税率和出口退税中央与地方共同负担比例调整的频率和幅度都不宜过大，要注意保持政策的稳定性和可持续性。要建立起相对规范化和稳定的出口退税管理系统和法律法规，加强出口退税的信息化、电子化管理, 实现海关、税务、银行、外汇管理等部门之间的信息共享和及时沟通。税务部门负责确保货物的完税和专用发票、税票的电子信息的真实性；海关负责确认货物出口的真实性以及海关报关单电子信息的真实性；银行负责监控企业的资金往来；外汇管理部门负责确保收汇核销的真实性和外汇核销单电子信息的真实性。各部门各司其职, 相互配合, 保证出口退税系统良好运行, 同时也确保防止骗取出口退税犯罪的发生。

（四）中央与地方政府应当在利益上协调一致，共同促进出口贸易企业的发展与壮大，促进产业结构的优化调整与升级。

出口退税改革实际上涉及到了中央与地方的利益关系问题，由于改革变更了二者在出口企业上原有的利益关系格局，从而可能会导致可能的利益受损一方（地方政府）出台不利于出口企业发展的政策，而这对出口经济以至于整个国民经济的发展是非常不利的。出口拉动是带动国民经济发展的“三驾马车”之一，随着世界经济一体化的不断发展，出口拉动的作用在国民经济发展中的作用会越来越大；而且，从经济发展的中长期效益来看，出口经济的发展可以带动整个产业经济结构的优化调整与升级。因此，为了促进整个国民经济持续、快速地发展，就必须要协调中央与地方在出口企业上的利益关系问题，并且尽可能使二者在出口企业上的收益、职权和责任明确化、规范化和法制化，使中央与地方能协调一致，共同促进出口贸易企业的发展与壮大，以促进产业结构的优化调整与升级。

参考文献

[1]http://www.stats.gov.cn。

[2]2005年长沙市财政收支实证分析报告。

[3]1994-2005年长沙市财政收支基本情况分析表。

[4]刘志刚, 庄树强, 王琳1 出口退税机制改革政策实施中存在的问题和解决方案[ J ] 1 辽宁国税, 2005。

[5]1999-2005年长沙市财政总决算说明。

[6]屠庆忠.国家出口退税行为的理论分析[J].中央财经大学学报, 2003,( 11)

作者简介：阳立高，男，湖南邵阳人，湖南大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为政府经济学。唐方静，女，湖南怀化人，湖南大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。