监督，能否与法治自兼容

　　“监督”是从古到今中国政治生活中一个十分重要的词汇。中国传统监督制度历来发达并有顽强的生命力，但却难以产生廉明高效的政府。与之相对，在西方制度体系中并不存在被冠以“监督”之名的公法意义上的制度，然而其发达的法治与有限的政府却相映成趣。中国与西方监督制度上的差别引起我们的反思：监督究竟是不是法治的范畴?它能否与法治兼容?
　　自秦汉以降，监督制度就开始在中国形成，并日趋发达。究其原因，它与中国社会以权力为核心的、一元化的社会结构和中央集权化的金字塔型的官僚体制相关。在一元化的传统社会中，所谓“监督权”只是国家权力一部分，和一般官僚权力并无本质区别：权力来源君主，机关层层设置、权力层层下达、监督者层层向上级负责，完全是以行政的方式运作。传统的监督制度模式是典型的人治方式，不是今天我们所谓的法治意义上的制度。但它所承载的“以权力进行约束”的功能是任何社会都需要的。比如，在西方也存在着与中国类似的弹劾制度。但西方的弹劾制度以权力分配和制约为基础，以正当程序为保障，以对行政权的制衡为归依。这在法律制度中就表现为法治的重要原则：权力制约原则和正当程序原则。中国的弹劾制度则与之相左，为君主所利用，成为君主操纵的“术”与“势”，离“法治”非常遥远。
　　以法治的立场分析传统监督模式，发现其具有以下特征：(1)以“人盯人”的方式实行监督，虽操作灵活，但效力缺乏稳定性；监督或可能归于无效，或可能异化为专制工具。(2)倡导清官能吏，制度上严重依赖于人的因素；而人的因素是制度外的因素，往往带有很大的偶然性，无法成为制度化的基础。(3)监督权力范围宽泛却缺乏规范化。监督者的权力界限不明确，监督权被滥用的现象难以从制度上加以避免。(4)监督效果虽能立竿见影，但困于出事后察办的意图、制度设计上对监督主体及其级别的倚重、没有正当程序的保障等，传统监督虽可治标却难以治本。要从根本上改变传统监督模式，还需要以法治的方式，从权力分配和权力制约人手、借助正当程序、根据监督对象的特点使各种监督法治化，从而将监督制度纳入现代法治系统中来。
　　(作者：浙江大学法学院。文会摘自《中国法学》2005年第4期