我国刑事立案监督制度的反思与重构

　　内容摘要：我国现行的刑事立案监督制度目前尚存在监督立法不尽完善、监督主体混乱、监督调查权空泛、监督的效力缺乏保障、责任不明确等几方面的不足，为此，需在工作中从明确立案监督范围、赋予检察机关一定的机动侦查权、明确监督与制约的法律后果、强化检察官的立案监督工作责任心、实行主办检察官办案责任制等几个方面加以建设和完善。
　　关键词：刑事立案监督制度 立案监督调查权 机动侦查权
　　
　　刑事立案监督是指人民检察院在刑事诉讼活动中，依法对公安机关应当立案的案件以及刑事立案活动是否合法进行的专门性法律监督。修改后的刑诉法赋予了检察机关对公安机关的立案活动进行监督的权力，即立案监督权。立案监督权在司法实践中发挥了重大作用，但也尚存在不足和问题。例如，在刑事诉讼中如何构建力度大、实际效果好的刑事立案监督模式尚未引起各方面足够的重视等。鉴于此，本文试就我国刑事立案监督制度的若干问题略作反思与探究。
　　
　　一、刑事立案监督制度存在的正当性
　　
　　(一)建立和完善立案监督制度，是依法治国的内在要求。法治的基本含义，在于良好的法律获得普遍遵守。其中，司法是实现法的重要途径。在刑事诉讼法中设置立案监督程序，正是为了体现严格执法、正确适用法律以及“执法必严”的精神，促使公安、司法机关从立案开始就严格执行法律和正确适用法律，保障刑事诉讼从一开始就沿着合法、有序、公正的轨道正确进行。因此，公安、司法机关严格执法和正确适用法律，在法治的建立和维护中具有极端重要性。这种严格执法和适用法律的过程，就是充分体现法律权威性的过程，而这种执法和适用法律的功能，足以决定着法治社会能否建立的问题。因此，在刑事执法中，加大刑事立案监督的力度，完善立案监督的立法，增强立案监督的可操作性，是贯彻实施法律的重要保障。
　　
　　(二)建立和完善立案监督制度，是由刑事立案本身的性质和地位所决定的。对公安、司法机关来说，任何没有制约的权力都有被滥用的可能性。立案权是刑事诉讼的一项基本权利，对其进行合理的监督是保障司法民主和科学的必要条件。对于提出控告和举报的机关、团体、企事业单位和公民来说，控告权和举报权是他们维护个人、国家和社会合法权益的必要手段，任何人不能非法剥夺和限制。立案与否，既涉及他们的控告权、举报权的实现，又涉及其实体权利的保护。对于嫌疑人和被告人来说，一旦决定立案，他们就会成为刑事诉讼活动的追诉对象，要面对强大的司法机关，就有可能被适用各种严厉的刑事诉讼措施。因此，要避免司法权的滥用，要避免无辜者受到刑事诉讼活动牵连，要保障被告人、嫌疑人免受司法人员的非法侵害，就必须加强立案监督。
　　
　　(三)建立和完善立案监督制度，能够在司法实践中更好地实现《刑事诉讼法》的目的和价值需要。对立案的权力加以监督以防滥用，才能正确及时立案，更好地实现《刑事诉讼法》目的。《刑事诉讼法》作为程序法，有其独立价值和程序价值。立案是独立的诉讼阶段，有其完善的立案程序。如果要使立案程序不仅完善，而且有其独立品格，就必须有一套健全的监督制约机制，从而得以实现立案程序本身独立的价值——程序公正、正义。同时《刑事诉讼法》作为程序法具有工具性价值——程序价值，是贯彻实施刑事法律的重要保证。建立和完善刑事立案监督制度，使有案不立、不应立案而立案等情况得到有效制止。使有罪的人被依法追究，无罪的人不受刑事追诉，从而保证刑事法律得到正确实施，实现其程序价值。
　　
　　(四)建立和完善刑事立案监督制度，顺应了刑事诉讼制度的发展趋势。无论是以英、美为代表的当事人主义，还是以法、德为代表的职权主义，抑或是以日本为代表的混合主义，虽然各国检察监督模式在表现形式上各有差异，但检察官对包括刑事立案在内的侦查活动进行监督和制约是无可争议的。这种检察监督的强化发展，是现代刑事诉讼制度的内在要求，也是诉讼程序规律的体现。
　　
　　二、我国现行刑事立案监督制度的反思
　　
　　(一)立案监督对象、范围和内容的缺陷
　　根据刑事诉讼法第87条的规定，刑事立案监督的对象局限于公安机关应当立案而不立案的情况。事实上这与我国立案情况是不相符的。在我国刑事诉讼中，公安机关、国家安全机关、监狱和军队的侦查部门、人民检察院、人民法院等都有立案的权力，将其他的立案形式排除在立案监督之外，无疑不利于监督的完整性和广泛性。虽然，在其后的司法解释中，特别是2000年《人民检察院立案监督工作问题的解答》中，对于立案监督的范围作了比较全面的规定和解释，但实质上这些规定由于缺乏基本法的普遍适用性，在现实中极易为人们所忽视，在司法实践中也很难系统地展开。从监督范围来看，刑事诉讼法仅规定了应该立案而不立案(消极立案)的监督，但对不应立案而立案(积极立案)的监督却没有明确的规定，对现实存在的不破不立、破而不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等不正常情况也没有纳入立案监督的范围，形成监督的盲区。就立案监督的内容来看，现在立法上的立案监督主要局限为立案结果的监督，对立案程序本身并没有设定明确的监督，并且对监督的效能——即对立案后被监督者的实施行为并没有作明确的监督规定，这极易使监督流于形式，造成监督的虚化无效。
　　
　　(二)监督主体的混乱
　　在我国的法律体制中，对监督主体的理解往往是作扩大解释的。就立案监督的情况来看，刑事诉讼法第87条规定了人民检察院作为监督主体对公安机关的立案活动进行监督。在相关的司法解释中，司法机关的上一级机关或者人民代表大会常委会也可以作为监督机关，这似乎很符合我国监督主体广泛性的特点。但问题在于，这些监督主体是否真正发挥了监督的作用。例如，根据1997年最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第2条规定：“上级人民法院对下级人民法院的立案工作进行监督”，也就是说在法院的立案活动中仅存在来自上级的监督，而缺乏其他机关的监督，这种形式的监督很容易在系统内部的利益牵扯中被虚化。事实上，如此众多的监督主体，造成监督权的分散，并不符合立案监督的所要求的及时迅速性，无法形成统一有效的监督。
　　
　　(三)立案监督调查权的空泛
　　刑事诉讼法并没有规定立案监督中监督主体的调查权，在2000年《人民检察院立案监督工作问题解答》中规定，人民检察院立案监督过程中应进行必要的审查和调查，又规定“调查要严格依法进行，严禁使用强制措施，调查要秘密进行，不暴露意图，一般不接触犯罪嫌疑人”。很显然，这种调查与侦查极易混淆，并且“调查秘密进行，一般不与犯罪嫌疑人接触”，这种调查方式显然也不符合监督要求的公开性和公正性。而事实上，就目前的规定来看，立案监督调查权的内容也并不明确充实，在司法实践中也难以开展。
　　
　　(四)监督的效力与责任问题
　　根据刑事诉讼法第87条的规定，人民检察院认为公安机关的不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案，这实际上是立案监督的一项软条款。法律虽然规定了公安机关必须立案的义务，但没有规定任何强制的手段和处罚的措施来保证公安机关接受监督，实在有一厢情愿的味道。在2000年《人民检察院立案监督工作问题解答》中规定，公安机关在接到《通知立案书》后在规定的时限内不予立案，人民检察院应发出《纠正违法通知书》予以纠正，进而报上一级检察机关商同级公安机关处理或者报告同级人大常委会。但这些措施都不曾包含明确的强制手段和处罚结果，并且这种处理方式与“立案机关应当立案”的义务性要求相去甚远，也不符合立案监督及时迅速的要求。而在另一方面，刑事诉讼法对立案监督的责任问题只字未提，既没有程序性制裁措施，也没有实体性制裁措施，监督的效果就可想而知了。
　　
　　(五)立案监督不力产生的实际后果
　　在司法实践中，由于检察机关的立案监督权行使不力，已导致比较严重的法律后果，具体包括以下：一是由于立案监督的规范不完备，影响国家对犯罪追诉权的有效行使。二是公安机关拥有几乎不受限制的立案权，并且立案后可以以发现具有不应追究刑事责任的情况为由随时撤销案件，检察机关对此缺乏有效的法律监督。虽然对公安机关不立案或不予追究的错误处分可以由被害人等起诉予以纠正，但由于被害人在收集证据和起诉能力方面的局限性，许多案件实际上只能不了了之。三是侦查中降格处理问题严重。如以劳动教养代替刑罚、以行政处罚代替刑罚、以经济处罚代替刑罚等。在海关等有侦查权的专职职能机关这一问题尤为典型。
　　
　　三、我国立案监督制度的改革完善
　　
　　(一)不应立而立案件的立案活动应纳入立案监督的范围
　　不应立而立案件是指侦查机关对于不符合法定立案条件或者不属于自己管辖的案件予以立案的违法情形。主要表现为两种情况：一是对于那些不构成犯罪的案件作立案处理。二是超越权限进行立案。我国刑事诉讼法只规定对不立案的结果是否正确进行监督，而未规定对立案活动是否合法进行监督，这显然是不够的。因为立案活动是否合法对立案或不立案的决定有直接的影响，如果立案活动未遵守法定程序，则最终很难作出正确的立案决定。退一步说，即使立案或不立案的决定是正确的，也可能因立案活动违法，严重侵犯诉讼参与人的权利而导致正确的决定失去法律效力。因为对立案结果来说，立案活动就是立案中的程序，程序的违法必然导致结果的违法。可见，不应立而立案件也属于立案监督的范围，应立不立案件的监督方式可以与立案监督的方式相对应。即先要求公安机关说明立案的理由，如果经审查认为公安机关的立案理由不能成立，则采用通知公安机关撤案的方式。同样，公安机关接到通知后应当撤案。这样做，有利于规范立案监督，也可以消除司法实践中对不应立而立案件究竟是属于立案监督还是侦查监督的无谓争端。对此，人民检察院的《刑事诉讼规则》第378条有相关的规定。但这毕竟是针对检察机关的规定，因此，通过法律进一步明确立案监督不仅应包括“应当立案而不立案”的监督，而且要包括整个立案活动的全面监督。因而需要通过司法解释明确“提前介人”的法律地位，明确检察机关对立案及撤销案件的监督与制约。
　　
　　(二)赋予检察机关一定的机动侦查权
　　检察机关通知公安机关立案，公安机关拒不立案的，如果遇到由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以直接立案侦查。最高人民检察院对这类案件的种类作了详尽的规定。但对于非国家机关工作人员又非利用职权实施犯罪的案件如何进行监督，法律没有规定，留下了法律监督的死角。从刑事诉讼理论上讲，检察机关作为负责公诉的追诉机关，享有机动侦查权，更利于国家追诉权的有效行使。
　　
　　(三)明确监督与制约的法律后果
　　当检察机关向侦查人员提出建议或者发出纠正违法通知后侦查人员拒绝接受时如何处理，是必须予以明确的。否则，监督与制约就形同虚设。为保证正在进行的国家追诉权的正确、有效行使，对于无正当理由拒不接受监督建议或者继续违法侦查行为的警察人员，可以考虑采取由检察官要求公安机关予以更换人员的办法。另外，作为程序上的最后制裁手段，检察机关可以要求公安更换人员进行侦查，必要时也可以自行侦查，以警戒未来的侦查活动。应当说，上述法律监督手段是检察机关通过增加检察机关自身的职能或工作来改变检察机关法律监督权游离立案活动的现状，充分发挥监督效力的构想，但在不改变我国检侦关系的情况下，法律监督权将带给检察机关更多的额外工作，影响检察效率。
　　
　　(四)适当强化检察官在立案监督工作上的责任心
　　各级检察机关地必须将立案监督工作落实到人，主管侦监业务的检察长要切实重视和抓好此项工作，各侦查监督部门负责人应是实施立案监督工作的第一责任人。基层检察机关应根据管辖区的范围确定联系人，由专人负责辖区内各侦查部门立案监督案件，责任到人，分工明确。联系人应对辖区内侦查部门的发案、立案、破案的底数清楚，要做到专人对信息进行梳理研究，专人跟踪督促，专人统计分析，并定期专门进行讲评指导。
　　
　　(五)实行主办检察官办案责任制
　　推行主办检察官责任制，目的也是为了增强责任，提高素质，确保质量和效率，解决权责不清，责能倒挂的问题。主办检察官在检察长领导下独立承办案件并享有批准逮捕、不批准逮捕的建议权，对案件的最终处理由检察长或检委会决定。部门负责人可逐步转变职能，根据检察长的授权监督、检查主办检察官的办案工作，协调工作关系，但对一些重大疑难的案件，不批准逮捕的案件，复议复核案件，侦查监督和立案监督的案件必须经部门负责人审核。在实行过程中应注意以下几个方面问题：一是防止有名无实、空挂虚名。二是在推行中要实行职能分类。即围绕立案监督、审查批捕和侦查活动监督三项职能，相应确定主办检察官分工负责，引导侦查取证和介入侦查活动也应当以主办检察官为主体，从而保证工作推进的深度。三是根据队伍状况，现阶段从实际出发，实行“双轨制”，检察机关要以积极慎重的态度，坚持选任标准，保证主办检察官的整体质量。
　　责任编辑：陈