论检察机关案件质量管理体系

　　内容摘要：检察机关的案件质量管理体系包括办案流程管理机制、案件质量考评机制、办案质量预警机制、案件考核奖惩机制等四个子系统。案件质量管理体系的功能主要体现在规范、制约、激励、促进四个方面。
　　关键词：案件质量管理体系 检察机关 功能分析
　　
　　案件质量是检察工作的核心，是司法公正的生命线。从这个意义出发，围绕“规范执法行为，提高案件质量”，科学设计和构建检察机关案件质量管理体系，必将对检察机关的业务工作和队伍建设起到积极的促进作用。下面，笔者将就检察机关案件质量管理的制度设计问题与大家进行探讨。
　　
　　一、检察机关案件管理体系的内涵
　　
　　检察机关案件质量管理体系是指检察机关为规范检察人员执法行为，保证和提高案件质量，满足公平正义的要求，实现公正执法目的，建立和完善由以案件质量管理为核心，对动态的办案过程、静态的案件质量进行全过程、全方位的有效监控和管理的各项机制构成的有机系统。从性质上讲，检察机关案件质量管理是人民检察院的内部监督和管理，是主动性的工作管理监督，也是检察机关办案全过程的监督。检察机关的案件质量管理体系包括办案流程管理机制、案件质量考评机制、办案质量预警机制、案件考核奖惩机制等四个子系统。
　　检察机关案件质量管理体系应具备以下特征：
　　
　　(一)合法性。包括主体合法和程序合法。主体合法是指实施案件质量管理的主体不能超越现行检察机关内部设置，否则没有编制委员会的承认，缺乏合法性。程序合法，是指案件质量管理的过程不能违反《刑事诉讼法》等法律的规定，不能占用诉讼时间，更不能造成超期办案。
　　
　　(二)全面性。它既体现为全面监控，又体现为全员参与。全面监控指对检察机关办理的案件，无论是办案过程，还是办案结果，都应得到有效监控。案件质量管理部门拥有对全院每名办案人员办案质量的监控权，拥有对全部办案信息的查阅权、收集权、利用权、发布权，对全院所办案件进行集中统一的管理。全员参与，就是在监控主体上，每个部门和每个人员都既是被管理者，也是管理者。
　　
　　(三)严谨性。案件质量管理体系的设计应具备高度的严谨性，要求步骤明晰，逻辑严密，程序标准化、内容系统化。它体现在：1．设立统一的案件管理机构，使之成为一个平行的、相对超脱的监督检察工作的机构。2．明确监督检查的内容和范围。范围上涵盖立案、批捕、起诉、出庭支持公诉等各个诉讼阶段以及法律文书、案卷归档待诉讼环节，内容涉及案件的实体审查和程序审查。3．明确监督检查标准和审核方法。案件质量评价属于法律范畴，其标准应是办案的依据，即法律标准。而监督检查所采取的方法可用系统分析法。运用系统分析法评估案件质量，要坚持整体分析的原则，对案件质量形成比较全面的认识和判定。
　　
　　(四)可操作性。检察机关案件管理体系在设计上必须达到简洁明快、便于操作的目的。如可采用为事中、事后监督检查相结合的方式。事中监督检查是通过备案制度和建立质量信息管理制度来实现。事后监督检查是建立案件评查制度，通过对案件事实的认定、程序、适用法律及卷宗质量的审查发现问题，并与目标量化考核相结合，奖优罚劣，以全面提高案件质量。评查工作的开展可分为文书审查、卷宗审查、跟庭审查等形式。
　　
　　(五)高效性。检察机关案件质量管理必须能够便捷地解决问题，以最小的投入获得诉讼的最大效益和最高效率。它要求检察机关案件质量管理不能占用诉讼时间，更不能成为诉讼的负担。相反，它应时时提醒案件承办人和办案部门严格遵守办案期限，促使他们积极提高办案效率，节省办案资源。
　　
　　二、检察机关案件质量管理体系的具体设计
　　
　　根据上述对检察机关案件质量管理体系的理解，笔者拟对案件质量管理体系具体内容进行设计。
　　
　　(一)案件质量管理机构的设置和人员组成
　　案件质量管理机构是监督全院执法办案活动并对所有案件质量进行考评的专门机构，其名称以“案件质量管理中心”为宜(以下简称案管中心)。
　　案管中心作为本院内设部门，与法律政策研究室合署办公，与其他科室地位平行，不改变现有内设机构，不打乱现有行政管理秩序和现状。案管中心受检察长或检委会领导并对其负责，政研室主任任主任，负责案管中心的管理和组织协调工作。
　　1．案件管理机构的理由
　　(1)政研室具有对案件进行程序和实体审查的法律依据。按照最高人民检察院部署和要求，检察机关的法律政策研究部门已经被明确要求承担对提交检委会研究的案件和需要人民监督员实施监督的案件进行审查，所以法律政策研究室具有对案件实施审查的法律依据。
　　(2)法律政策研究室承担调研职责，能够及时对办案中存在的问题启动调研程序，有利于总结经验和教训，更好地指导办案工作。
　　2．案件管理中心与检察长、检委会、业务部门、人民监督员办公室的关系
　　(1)案管中心要做好双重角色。它既是检察长和检委会的决策参谋，依照检察长和检委会的授权，对各业务科室实行监督，同时又要为各业务部门和办案人员提供优质服务，做到认真审查，热情服务。
　　(2)原有业务部门的职责范围和案件办理、审查、决策程序不变。比如过去是承办人审查、处(科)长把关、主管检察长决定，现在仍然按照这个程序形成部门意见，案管中心只对部分案件结论是否正确进行审查。
　　(3)案管中心在案件处理上只有建议权，不享有独立处理案件的实体权力。案管中心如对业务部门的处理意见提出异议，是否采纳由检察长和检委会决定。
　　(4)人民监督员办公室与案管中心虽均设在政研室，但属于人民监督员监督的“三类案件”应依照人民监督员程序办理，案管中心仍需在办案时限、文书等方面进行监督管理。
　　
　　(二)案件管理中心的职责
　　概括来说，案管中心具有以下职责：
　　1．受理登记。既对检察机关受理的所有案件统一登记，包括自侦案件、批捕案件、起诉案件、民行案件及控申、监所、技术部门受理或办理的案件。另外还对冻结、扣押涉案款物及收缴的赃款赃物进行备案登记。
　　2．部分案件实体审查。主要对“四不一撤”案件，即不受理(公安机关有异议案件)、不立案、不批捕、不起诉和撤销的案件进行实体审查；应办案部门申请，对重大、复杂、疑难案件进行实体审查；对案件变更定性、追加漏犯、漏罪、认定和否定重大犯罪情节、变更强制措施等进行审查。审查内容主要是各业务部门做出的案件处理意见。
　　3．程序监督。案管中心对各业务部门办理的各类案件进行办案时限、办理程序实施监督。
　　4．文书统管。案管中心统一管理全院的人卷文书，这样有利于文书管理的规范化、科学化，有利于防止办案人员利用法律文书违规办案、违法办案。
　　
　　(三)案件质量管理流程
　　案件管理的流程程序如下：
　　1．程序监督流程。案管中心对各业务部门办理的各类案件进行办案时限、办理程序监督，在案件期限界满前两日由案管中心对承办部门进行预警。对公安机关办理的案件超过法定期限该移送而不移送的，分别不同情况下发《督办函》、《限期办理通知书》、《违法通知书》、《检察建议书》，并针对个案或某类案件配合有关业务科室进行跟踪调查，防止案件流失。同时，案管中心每天对全院办理的各类案件通过《刑事案件诉讼监督一览表》对办案时限进行跟踪扫描，及时提醒业务部门予以纠正，出现违规的发出《违规通知书》。
　　2．案件纠正流程。案管中心对“四不一撤”案件、对案件变更定性、追加漏犯、漏罪、认定和否定重大犯罪情节及变更强制措施的案件进行实体审查，首先由案管中心审查人进行审查，审查人同意业务部门处理意见的，签署意见后直接办理相关法律文书。审查人提出异议的提交案管中心集体研究，案管中心集体研究后认为确实需纠正的向主管检察长汇报，主管检察长认为应当变更业务部门意见的与业务主管检察长协商处理，意见不一致的请示检察长决定或提请检委会研究，检察长或检委会做出最后处理意见。
　　3．文书管理流程。案管中心对文书实行24小时值班服务并分为三级管理。
　　A类文书，如《立案决定书》、《逮捕决定书》、《取保候审决定书》等，由案管中心进行审查后直接办理；B类文书，如《搜查证》、《拘留通知书》等，由案管中心进行程序审查后由业务部门填写；c类文书，如《提押证》、《换押证》、《传唤通知书》等，由业务部门负责人签署意见，案管中心统一编号、存根登记后，可以由办案部门领取一定数量的空白文书，这样既严肃了文书的管理、制作、使用，又节约了办理审查时间。
　　
　　(四)案件质量预警机制
　　案管中心每季度分析一次办案质量情况，向检察长提交详尽的分析报告，对办案情况的数据设定预警标准，达到预警标准的及时发出警示，同时开展调查研究，进行巡回办案质量检查，总结经验和教训，同时走访公安、法院及发案单位，听取有关人员对办案人员所办案件的质量评价和意见。
　　
　　(五)案件质量考评机制
　　1．确定案件质量考评标准，为案件质量提供依据。案件质量应当包括实体、程序和效率、效果，以及检察文书、卷宗等五个方面的内容。
　　2．确立案件质量考评办法。对照办案流程管理机制对每一个案件进行质量考评，将办案工作的质量要求落实到每一个具体的案件，落实到办案工作的全过程和各个环节。
　　3．确定案件质量考评等级．对每一个具体案件设定三个考评等级，即分为优秀、达标、不达标。
　　4．建立案件质量评议整改制度。这一制度应包括内外两个方面的评议整改。在内部要建立办案部门全体人员参加的办案质量评析会，对所办案件逐一进行检讨和评议，从而总结出办案的成功经验和存在的质量问题，举一反三，促使每个办案人员提高办案能力和水平，不断提高办案质量。在外部，一是就办案质量进行定期座谈，邀请公安、法院等有关人士参加，探讨提高案件质量。二是充分发挥人民监督员制度的作用，通过人民监督员的监督使办案质量进一步提高。
　　
　　(六)案件质量奖惩机制
　　经过对案件质量的考评，结合“十大精品案件评选”等活动的开展，给予高质量案件承办人员精神和物质奖励，树立典型，激励办案人员办好案件。同时，对存在问题案件的承办人员给予相应惩罚，对造成错案的应严格依据错案追究责任制进行惩处。特别需要指出的是，经案管中心实体审查同意办案部门意见后造成的错案由案管中心与办案部门承担连带责任，以切实增强案管中心人员的责任感。
　　以上机制之间相辅相成，共同构成一个不可分割的有机整体。在实际运作中，必须跳出个人利益和部门利益的圈子，树立“全院一盘棋”的思想，为其实施创造良好的内外部环境，才能使案件质量管理取得良好效果。
　　
　　三、案件质量管理体系的功能分析
　　
　　案件质量管理的功能主要体现在规范、制约、激励、促进四个方面。四大功能的发挥是循序渐进、逐步深化的。
　　
　　(一)规范功能
　　规范功能要求体系本身设计规范化，同时也体现了对检察人员办案的规范化要求。案件质量管理体系是对动态的办案过程、静态的案件质量进行全过程、全方位的有效监控和管理的各项机制构成的有机系统，制度设计的规范、严密、严格，是案件质量管理的前提和基础。案件质量管理规范了检察机关诸多办案环节，加强了对各个办案环节的监督与制约，增强了执法的公开性和透明度。同时，案件质量考评机制、奖惩机制能够增强办案人员的责任感和自我约束意识，从而使规范执法、公正执法成为办案人员的自觉追求，实现通过管好案件达到管好队伍的目的。
　　
　　(二)制约功能
　　制约功能表现在对每一个办案部门、办案人员以及部门之间的约束。案件质量管理体系通过有效监督和制约，发挥减少案件流失等作用。案件质量管理机制运行后，案管中心对所有受理的案件，均随卷附《案件运行表》。案件诉讼到哪个环节，都有具体的责任人，整个诉讼情况在运行表上一目了然。每个案件是如何处理的，都做到心中有数。同时案管中心对各项业务工作运行实行动态监督，能够随时为检察长或检察委员会提供每个部门、每起案件、每个承办人的办案情况，便于检察长对办案情况进行统一指挥、协调、督办，弥补了各部门管理业务的不足，使检察机关的整体优势和效能得到了充分的发挥。凡经过监管中心的案件，件件有着落，件件有结果，从而有效地控制了案件流失。
　　
　　(三)激励功能
　　激励功能要求通过质量管理体系的作用，能够发挥检察官的积极性，做到有奖有罚。案件质量管理体系依据办案责任制对办案人员的办案质量情况进行公平、公正和合理的考核，并采取相应的奖惩措施，将促使办案人员增强责任感，树立质量意识，提升办案能力，提高办案质量。
　　
　　(四)促进功能
　　促进功能是通过质量管理工作，促进办案效率和办案质量的提高、人员素质的提高，以实现公正执法目标。通过案管中心业务的开展，可以为各业务部门的负责人分担案件管理方面的任务，使其从繁琐的事务管理中解脱，便于集中精力做好对案件的审查和管理。“时限预警机制”能使办案人员对案件诉讼产生紧迫感和危机感，提高办案效率。通过实体审查促使案件质量提高，是推行案件质量管理体系的最大目标。增加一道案件质量的过滤网，其作用远不止在于纠正的几起案件上，其更大的作用是潜在的影响和警示。通过设立案件监督管理机构纠正案件这种手段，真正的目的还在于监督促使承办人员增强责任心，最大限度地避免人为因素造成错案，提高办案质量，最终实现公正执法。
　　责任编辑：陈