论科学构建检察机关内部业务监督机构

2006-12-29 00:00:00冯景合
中国检察官·司法务实 2006年3期


  内容摘要:构建检察机关内部业务监督机构应立足于内部检察资源合理科学地整合与配置;注重检察权结构特点和运行规律,使集中管理和分散管理有机地统一起来,并且要注重监督管理者自身责任义务的配置。
  关键词:检察机关检察业务管理内部业务监督
  
  党的十六大报告提出要健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,强调要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立、公正地行使审判权和检察权,保障在全社会实现公平和正义。据此精神要求,两大司法机关根据各自的实际情况,都在进行一些制度内的改革。在检察改革中,一个颇具意义的课题便是检察业务的监督管理问题,不少地方成立了以案管中心为载体的内部案件运行监督管理体系,解决案件管理中的种种弊端,并取得了一些成效。为此笔者结合南阳市两级检察机关和全国各地的一些改革实例,从理论和实践的角度谈谈我们的看法。
  
  一、现行检察业务管理的特性、局限性及成因
  
  (一)现行检察业务管理的特性。现行检察业务管理体制可以概括为线型层级管理体制,这种管理体制的特性主要表现为线型结构,层级控制,顶级决策,低级执行。如果引入一个准确的管理学概念则为科层式管理。这种业务管理模式的实现,主要依赖于以下因素:一是检察长、检委会的领导和管理;二是业务部门负责人的直接管理;三是上级业务部门的线性监督管理;四是综合部门的多头管理;五是纪检监察部门事后纠察和监督等。这种管理体制集中体现了我国政体构建和国家机关活动的基本原则,即民主集中制原则。在我们国家,检察权一个重要职能是法律监督,即确保法律的统一贯彻实施。在这种科层式的管理体制中,通过层级的服从关系,对于贯彻检察首长,或者上级检察机关意志的统一性,实现检察机关上下一体的原则,确保法律统一贯彻实施,具有很强的功效。同时,由于这种体制所体现的民主集中决策机制也基本与检察特性相吻合,在权力主体正确履行职责时,也体现出高效性。
  (二)现行检察业务管理的局限性及成因。科层式管理体制,从特定的历史环境中而言,适应了当时社会发展的需要,但随着民主法制文明的进步和发展,越来越彰显其弊端。检察权是具有司法、行政等多种属性的权力,与其它国家权力一样都有自己的个性特征。而用一种整齐划一的模式和行政权原则来设计所有国家权力的运行模式其本身就是不科学的,主要表现在:第一,现有管理体制忽视了检察权的固有的属性特点和个性差异。第二,科层式管理违背了检察权运行的基本规律。第三,从最高决策层面上讲,面对庞大数量的案件,检察长和检察委员会也不可能都对案件事实进行全面掌握。第四,科层式行政管理模式堵塞了检察民主的渠道,同时使横向监督制约处于棚架状态。
  
  二、现有改革的路径选择及评价
  
  针对目前案件管理存在的问题,不少地方的检察机关都根据实际情况作了一些有益的尝试。比如在机构上设立案件管理中心,在业务上实行分类管理等。但是,由于各地对案件管理的理解不一,或者建立该机关的职能定位、价值定位不一,导致在职能范围及具体制度设计上有一定的差异。下面我们根据搜集到的资料,就当前案件管理改革的实践作一评析。
  第一种是突出以加强横向监督制约为主线,强化集中管理,制约监督分散管理,通过程序监督和实体监督,加强对案件的宏观监督和微观监督,这种监督管理模式我们称之为综合模式。这种模式融事前、事中、事后监督为一体,重在强化集中管理、横向监督制约甚至多种性质的监督(如内含有纪检、监察监督案件、绩效评价)等,体现全方位,立体复合交叉监督的特点,并试图通过这种监督实现横向制约功能、宏观控制功能(主要是加强检察长、检委会对案件运行的监控权)。
  第二种模式以程序管理与实体管理相分离,案件管理部门集中承担程序审查,即把含有行政管理、部分集中管理内容的,从业务部门中剥离出来,实行集中管理和分散管理相对分离。它的特点是减少业务部门管理的行政化职能。通过赋予案管部门行使案件受理权、分流配置权、预警督查督办权、质量评价权、违法违纪查纠权等程序控制,并辅助于责任追究及绩效评价等实体性行政性管理职责,试图达到三个目的,即检察长、检委会对案件的宏观监控,实现案件信息提供者和决策者的直接对接,克服科层化管理所带来的依附性和决策盲目性,尤其是块块、条条间行政化管理的剥离;实现隔断案件办理人与外界不适当的信息沟通,最大限度地减少外界因素对执法办案的影响。
  第三种模式,则是以案件运行程序性审查为主,辅助案件质量评查为辅,兼有检察长、检委会授权且有督查通报等功能的案件管理机制。这种模式以案件运行程序是否违法为监督对象,通过各个环节运行质量的评估,在动态程序监控中实现不同决策层的监控权,提高案件质量和效率。但这种模式多以事后监督为主,以质量评判为杠杆,不介入案件实体运行过程的监督。容易出现监督棚架监督效率低,权威低的问题。
  上述三种监督管理模式在全国不同地区都有实践,只是各自的侧重点不同。同时,也代表着不同的改革方向和价值指向。综合三种模式特点及功能,我们认为,集中解决了三个问题,第一种模式侧重于解决检察机关内部横向监督制约乏力,检察长、检察委员会对案件控制力度弱化和不足的问题,通过增加新设机构的参谋权、督办权、绩效评价权、程序实体审查权、违法违纪监督权等多项权能,实现对案件运行的有效监督。这种改革是在不改革现有管理体制及模式的前提下,通过增加横向监督制约功能来解决现行案件运行中的问题,着力在于解决可能出现的缺乏横向制约导致的司法不公、绩效考评缺乏横向启动机制,问责制缺乏启动平台以及检察首长对案件管控乏力的问题。在现实条件下,具有现实可行性和可操作性。但从长远看,这种改革与检察管理的特性不完全符合。因为,在不改变现行管理机制的情况下,通过增设机构,无疑于再行加大集中管理的力度。同时,也可能出现扯皮的问题。同时,上位监督地位的监督也容易出现扯皮效率低下的问题。第二种模式侧重于以解决行政管理为重点,以程序与实体审查相分离的方式,减少案件管理的层级性,使集中管理与分散管理得到适当平衡。但需要加强的是对案件运行的过程监督,尤其是实体监督等。第三种模式,我们认为仅在于加强集中管理,而在我国检察管理行政化较浓的情况下,过多强调集权而忽视分散的主要特性及规律,不利于检察体制的理性建构。
  
  三、建立内部业务监督管理机制的实践与探索
  
  设置相应的机构去解决内部业务监管的问题,从表面上看,这是检察机关内部机构职权划分、权力资源配置的一个外在表现形式,但实质上涉及到检察权再行合理配置重新设计其运行轨迹的大问题。这里涉及到检察权的性质、功能及检察权的宪政基础等许多大的理论问题。因此,加强对检察业务管理的改革,某种程度上就是运用新的价值理念去重新审视改造现行的检察管理体制,从而做出相应的制度安排,确保检察权更为理性的运行。否则改革将是无生命力的,即使一时收到一定的成效,也因为违背检察权运行规律或者缺乏理论基础而使改革中途而废。
  自去年以来,我们南阳市检察机关学习借鉴全国的经验,结合自身实际,在辖区内的宛城区院先行搞了试点。今年八月又在市院成立了业务监督管理中心,并在全市推开,概括起来有以下特点:
  (一)科学界定职责
  内部监督管理的必要性是不言而喻的。但设立机构涉及方方面面,必须有科学的定位,明确的职责。实践中,我们将业务监督部门定位于检察长和检委会的办事机构,直接对检察长和检委会负责,在不改变现有内设机构的基础上放大原检委会办事机构的职能。在立足于可操作性的基础上,并把业务监督管理中心的职能定位于以规范执法行为,提高案件质量和效率为主旨,综合各业务部门的监督规范,以过程监控为手段,以质量考评为标准,实行集监督、控制、督办、考评、监察为一体的案件监督管理。内容涉及案件的程序备案监控、部分案件实体审查、案件质量评定和违法违纪查纠等。一是对所有案件和冻结扣押涉案款物及收缴的赃款赃物进行备案登记,程序审查,对办案期限等进行监督;二是对不受理(公安机关有异议的案件)、不立案、不批捕、不起诉、撤销的案件和撤回起诉的案件进行实体审查,防止办案随意性和暗箱操作;三是对改变案件定性、追诉漏犯、漏罪以及认定和否定重大犯罪情节进行审查,防止错案发生;四是对重要法律文书统一开具、把住出口和进口;五是对各类案件质量进行考核评定,并与干警绩效考核结果相挂钩;六是对违法违纪和不廉洁行为进行查纠通报等;七是完成党组、检察长或检委会交办的其它工作。
  
  (二)整合内部资源,形成监督合力
  当前检察机关内部业务监督、制约缺乏的并不是没有部门监督,而是在监督的资源配置上,以及横向、纵向监督制约上缺乏衔接和整体合力,导致无法监督,或监督棚架,或因监督乏力而实效不佳。为此,在建立监督中心时,我们在人员组成上,在监督方式方法上进行了改革。比如在人员组成上,实行由政治部、纪检监察、研究室、办公室以及各业务部门的内勤参加。这样的资源整合,通过组成人员的各司其职,参与监督管理等,基本实现了以案头多管齐下管人头的效果。比如,办公室统计工作与业务监督管理中心实行微机联网,实行网络三对照,提高了监督制约的科技含量;政工部门的介入,通过案件质量评价实现办案绩效评价的科学化,同时,为政工部门提供了使用干部的政绩依据;纪检监察部门的参与,克服了纪检监察无从监督,无法事前监督,以及事后监督的局限性,为纪检监察监督案件搭建了平台,实现综合监督管理制约的效能。
  (三)配套相关措施,规范监控运行
  实践中,我们着重加强了以下几点,一是制定业务管理监督标准,制定了考评案件的标准;制定《案件质量考评办法》,设立案件评定等级和标准;制定《执法办案监督奖惩措施》,对违法违纪情况进行查处、通报,分别制定不同等级的责任追究条款,奖优罚劣。
  (四)注重过程监控,突出程序监督
  为了避免新设业务监督管理部门越俎代庖,成为第二个具体的案件办理部门,在监督管理的运行设计上,注重程序性控制,严格实体审查范围,防止干预具体部门办案。
  1程序图示,明确操作流程。我们根据刑诉法及高检院的有关规定制作了各业务部门案件办理流程图,明确了办案环节的具体操作规则。2及时备案监控案件走向。从受案到案件办理的不同环节,直到办结都由各业务部门内勤到监控部登记,使案件走向始终处于监控之下。3逐案附表对人对案双向控制。承办人接案后,随卷附上案件质量考评表和办案同步监督报告表,表随案走,案件办结后,卷表归档,以此监测各个环节的办理质量。4文书统管防止案件流失和徇私交易。5预警催办,防范超期办案。
  通过上述措施,基本解决了案件流失,案件超期,案件质量责任、环节不清等问题,解决了长期以来困扰检察机关的一些难题。
  (五)严格实体监督范围,突出关键环节
  业务监督管理部门对不受理、不立案、不批捕、不起诉、拟撤销和撤回起诉的案件,以及改变定性,改变犯罪事实和变更措施的案件,通过列席案件讨论,调卷审阅复查等方法进行实体审查。对意见一致的由办案部门做出决定,对意见不一致的,或依照检委会实施细则需要检委会和检察长决定的,提交检委会和检察长决定。
  (六)加强案件质量考评,提高案件质量
  在具体的操作中,我们依据案件的分类,将案件质量分为四个等级,从法律适用,事实认定的准确程度、文书质量、卷宗归档、办案时限、办案纪律等方面将案件分为四个等级,每月25日由办案部门及承办人员自查,而后交监管部门评定,对案件评定中发现的问题视其情况采取诫勉谈话、通报批评、黄牌警告、离岗培训等方法警示干警。在此基础上,将有关结果报政工部门备案,记入干警业绩档案,作为干警年度评先及升职晋级的主要依据之一。
  通过实践,我们认为,至少在三方面取得了实效,也形成了我们南阳的特色,一是实现了对业务工作的综合管理;二是形成了一套综合全面的内部执法办案监督体系;三是提高了工作效率和办案质量;四是解决了长期以来难以解决的问题,如执法不规范,案件流失,超期羁押等问题;五是规范了办案行为,提高了工作效率,增强了干警的职业责任感和依法办案的自觉性。
  
  四、实践的启示与思考
  
  前面,我们就当前检察业务监督管理中存在的问题作了简单的分析,就全国一些做法提出了我们的看法,并就南阳的探索作了介绍。应当肯定,作为改革探索是值得倡导的,但透过实践启示,我们觉得,在下步的改革中应当注意以下几点:
  (一)要走出监督浪漫主义的误区
  加强内部的监督,其目的在于防止执法不公,提高案件质量,维护公民权利,保障在全社会实现公平与正义。从历史和现实来看,一提执法不公,无论理论界还是实务界,首先想到和议论最多的当属加强监督和管理,就像治理国家首先想到法治一样,使人们情有独钟。实际上防止执法不公,保障人权,提高执法质量,加强管理和监督是不可或缺的,也是最有效的方法,无论提高到什么样的高度去认识都不为过。但是问题的关键是检察机关内部需要什么样的监督管理,应该怎样去监督管理。检察是具有司法属性的一种专门的适法活动。司法属性,意味着司法官个人意志的自由,即独立性,而监督则意味着介入,制约和纠正,二者如何达到平衡。检察权的司法属性同时意味着权力约束监督的事后性。因此,监督制约权力滥用的主要方法是司法问责制,通过追究司法者过错责任实现司法公正。这是世界司法史上的经验总结。此外,检察权有着异质同构性的特点,监督管理也可能存在着异质同构性的内在要求。即分类管理监督。因此,构建机制时应该考虑这些规律,要防止和克服监督管理的越细越好,越深入越好,越有刚性越好等观念。要注重监督管理权能实现的事后性、惩戒性、程序性、规范性等特性,避免越俎代庖,使监督管理机构成为第二个办案部门。尤其要力戒设计上位监督,使之形成检察官之上的检察官。
  (二)进行案件监督管理改革,应立足于内部检察资源合理科学的整合与配置
  当前,检察业务监督管理除了线型依附性行政化管理的弊端外,还存在着多头管理、多头监督的特点。而克服这些弊端的出路在于整合资源,而不是分散资源。要立足于现有机构及资源的整合,对有些机构及职能该合并的要合并,职能该调整的要调整。比如,问责制的落实应由纪检监察部门予以落实,案件的过程监督应着重通过程序监控、实体监督来完成。这方面高检已有明确规定,并设立有检委会的办事机构,不少职能与此是重叠的,应由各级法律政策研究室管理。因此,整合现有政治部、纪检、法律政策研究室的资源就可以实现这一目标,这可视作一种整合方式。另一种整合方式则是保留现有法律政策研究室的职能,单设一个受案管理监控机构,即把案件的程序管理和实体管理相分离,类似于人民法院立案庭的功能,通过隔断办案部门与提请单位的联系,赋予其案件受理调配权、程序审查权、质量评价权、督查、督办权等等,实现业务管理和业务行政管理的实质分离。这样可以考虑把原有业务单位在程序管理上职能,比如受案分流,案件调配、内部统计文书管理等,办公室业务管理的职能如统计,综合治理等,研究室执法检查等整合在一起,真正实现业务管理与行政管理相分离,从程序上实现宏观监管案件运行的目的。
  (三)注重检察权结构特点和运行规律,使集中管理和分散管理有机的统一起来
  检察权在我国法律中是以法律监督权来表述的。虽然学界对其性质争执不已,但检察权具有司法属性,已是不争的事实。此外,在我国,由于检察机关是法律监督机关而不是单纯的公诉机关,又表现出权力组合的异质同构性特点。此外,法律监督的职能要求即保证法律的统一贯彻实施,需要上下一体的组织行权原则,以确保法令统一和法意的贯通。因此追求效率的权力属性应得到彰显。而体现在管理层面,司法属性需求分散管理,以保证执法主体的独立意志的体现,这又需要更多地体现为事后问责制的管理模式。主要通过主体自律、有错归责等对案件以及主体行为进行监控。又由于检察权的自由裁量权即终局性的代行了司法审判的部分权力,如不诉权、撤案权,以及行使着强制处分权如逮捕权等限制人身权利的权力,在缺少司法审判权监控的情况下,又必须对其实施横向或者说内部制约监督,以补救司法权力横向配置制约监督的缺陷。因此,适当地通过集中管理,实施对案件运行的监督又是必须的。因此表现在刑事诉讼活动应坚持以分散管理为主,集中管理为辅的原则。具体的讲则是程序监督管理为主,实体监督管理为辅;而相对于对侦查活动的监督管理则要体现集中管理为主,分散管理为辅,比如可考虑对自侦案件实行上管一级的统一立案权、统一指挥权、统一起诉权等。总之加强对案件的监控、管理,应根据检察权的特性和运行规律来建构。这远不是一个案件监督中心所能完成的,也不是一个案件管理中心所能涵盖的。因此,在进行改革时,应当将有限的检察资源纳入统一的体系中加以通盘考虑,以确保改革在理性的框架内进行。否则,有限的检察资源不是由改革而加以有机整合,而可能出现的是因为改革而使其资源分散,形不成良性和谐的运作机制而事与愿违。
  (四)要注意监督管理机构职能与职责的脱节,注重监督管理者自身责任义务的配置
  监督管理别人,谁来监督自己,这往往是监督理论无法克服的一个悖论。因此,设置监督机构自身也应遵循司法检察工作规律,其中接受监督,强化自律,增强责任,加强权力与权力的彼此节制是解决这一问题的重要途径。其中,在机构职能配置时应尽可能避免终局性决定权,应着重将其定位为参谋建议权等。同时,对不同意见采纳后,导致案件错误处理应承担相应的责任等。
  河南省南阳市人民检察院检察长[473000]
  河南省南阳市人民检察院政研室主任[473000]
  责任编辑:苗红环