关于加强党的依法执政能力建设的探讨

江海洋

摘要：加强党的依法执政能力建设，法制是基础，体制是保障，机制是关键。要加强立法，健全法制，由过去以政策为主的执政方式向依法执政转变；要理顺体制，由传统的“包揽一切，高度集权”向“总揽全局，协调各方”转变；要强化法制意识，加大监督力度，由单靠行政推动、“政治运动”的老办法向健全内外结合的新的动力机制转变。

关键词：中国共产党；依法执政；能力建设

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004－1605(2005)11－0012－04

在中国共产党第十六次全国代表大会上，我党有史以来第一次明确提出要“改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政”。党的十六届四中全会再次强调：“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”。这是我党50多年执政经验的科学总结，是党的执政理念的重大创新，是推行民主和法制建设的理性选择，也是改革和完善党的领导方式和执政方式的历史性跨越。依法执政是科学执政、民主执政的体现，不断提高党的依法执政水平，既是我们党履行宪法和党章所赋予的权力、责任的必然要求，又是实施依法治国基本方略的迫切需要；既是实现党和国家长治久安的根本保障，又是加强党的执政能力建设的重大举措，事关社会主义民主政治建设的全局。因此，如何进一步加强党的依法执政能力建设，是值得研究的新课题。本文试从法制、体制、机制这三个角度，对加强党的依法执政能力建设展开探讨。

完善立法、健全法制，是加强党的依法执政能力建设的基础工程

依法执政，首先要解决的问题就是有法可依。因此，完善立法、健全法制，是加强党的依法执政能力建设的基础。

长期以来，我们党形成了依靠政策实行领导的传统和习惯。在革命战争年代，我们党还没有在全国取得执政地位，那时主要依靠政策来实行领导是必然的。在夺取政权后的一段历史时期内，仍采用这种领导方式也是可以理解的。但是，在进入社会主义建设时期的新的历史条件下，特别是依法治国的方略提出之后，如果仍坚持以政策为主的执政方式，就不适应时代发展的要求了。尽管党的政策是国家立法的重要指导思想，从根本上说，政策和法律都是人民意志的体现，但两者属于两种不同主体制定的不同的行为规范，具有不同的表现形式、特点、适用范围和效力。尽管政策较法律具有更强的灵活性、针对性，但决不应用执政党的政策来排斥和替代法律。因为，从法理上讲，党的政策对党的组织及其党员具有约束力，对社会组织及其成员则只具有号召力和指导性，并不自然地产生约束力，更不具有强制力。而法律则是对所有社会成员都具有普遍约束力和国家强制力的规范，全社会必须遵守和执行。但是，直到改革开放前，我们党基本上采用的是以政策为主的执政方式。党的十一届三中全会之后，经过拨乱反正，执政方式呈现了法治化的趋势，特别是在我党提出了依法治国的基本方略之后，以宪法为核心的社会主义法律体系已初步形成，但是，还不够完备、不够严密。目前，党执政所依据的主要是国家政权机关运作方面的相关法律规定，远远不能适应党依法执政的法律需求。我们除了在宪法中原则性地规定了中国共产党的领导地位，规定了党必须在宪法和法律的范围内活动之外，现有的各种法律法规几乎都未涉及党的执政问题。诸如：党如何把自己的政治主张变成国家意志?如何向人大推荐重要干部?党委与人大产生分歧时如何协调?执政党究竟可以做什么、不可以做什么?应如何做才合宪合法?……这一系列问题，都缺乏明确的法律规定。此外，虽然宪法规定“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”，但对执政党各级组织中可能出现的违宪违法行为的追究，却缺乏配套的程序性和可操作的法律条款，这一切与依法治国的要求都是不相适应的。因此，我们急需对党的执政职能作出具体而又明确的法律规定，把党的执政活动完全纳入法制化的轨道。

为此，当前应按照加强党的依法执政能力建设的要求，实施好“一个制定，两个完善”，即通过制定政党法和完善宪法、完善国家政权机关组织法，为党依法执政提供完整、配套的法律依据。首先，在法律上要更加具体地明确各级党的组织是“总揽全局、协调各方”的政治领导核心，其行使的执政权，应在宪法和政党法中得到更加明确的界定。同时，应明确规定党的组织在行使这些权力或权利时，人大、政府等国家机关必须启动相应的工作程序予以回应，以保证党的政治领导权的实现。其次，要进一步完善规范各类国家政权机关和职能部门权限的法律。对在国家政权机关起政治主导作用的党的组织和成员的具体执政活动，要提供更明确、更完善的法律界限，从法律上划定权力的正当行使与滥用、误用之间的界限。再次，是程序立法。要以法律的形式明确规定党行使执政权的运作程序，使党的执政行为严格遵循法定的程序规则，使党的意志能够经过法定的程序转变为国家意志，从而获得法律效力。通过上述“一个制定，两个完善”，目的是科学地界定执政党对国家权力机关、行政机关、司法机关、人民团体、民主党派、经济组织的领导权限及运作程序，明确规定各级党组织活动的原则、制度、范围、方法和经费来源，还要规定在发生违宪或违法行为时，应由哪方面的组织或团体以何种方式和途径来加以解决等等。这样，才能使我们党的执政活动真正有法可依，使党的执政方式实现从以政策为主向以法律为主的历史性转变。

这里需要强调的是，完善立法、健全法制，其目的不是阻碍和限制共产党的领导和执政，而是为了增强党的执政效能，巩固党的执政地位，提高党的执政水平。因此，在立法中，对党的执政权的设置、行使、制约和监督等各个方面，都必须围绕这个政治目的。按照这一总的指导思想，可以大胆地进行各种探索和设想。

深化改革、理顺体制，是加强党的依法执政能力建设的根本保证

实践证明，对于党的依法执政能力建设来说，体制和制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的领导体制和工作制度虽不是执政能力本身，但却极大地影响着整个党的依法执政能力，决定着党的依法执政功能的实现程度。因此，深入进行政治体制改革，完善党的领导和执政体制，是加强党的依法执政能力建设的工作重点和根本保证。

由于历史和现实的种种原因，从建国初期到改革开放前，我们党主要采用的是“直接指挥型”和“直接取代型”的执政体制。十一届三中全会以来，党在改善执政方式和领导体制方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，已经在很大程度上成为“政治惯例”的权力过分集中、以党代政等问题，还没有完全解决。邓小平早在抗日战争时期和改革开放初期就尖锐批评过的许多现象，至今仍或多或少地存在着。例如，一些同志“把党的领导解释为‘党权高于一切，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令”；“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委

的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”；各级党委包揽了许多行政事务，建立了与政府重叠的对口部门，党的力量分散到各个部门去“分口把关”，导致党的机关行政化、国家化……这种领导体制和工作制度，使党委处在各种矛盾的焦点上，实际上削弱了党的领导作用，影响了党的自身建设，也妨碍了我们党依法执政原则的落实。正如邓小平同志所指出的那样：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”我们必须深化改革，理顺体制，逐步完善一套既不同于西方“三权分立”的多党轮流执政制，又不同于前苏联过度集权的一党制，而是具有中国特色的共产党执政新体制。

如何改革和完善党的执政方式和领导体制，党的十六大提出了一个总体构想，即：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，要“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”。按照这一构想，在改革党的领导和执政体制方面，应着重强化和完善以下几个环节。

首先，领导体制改革的取向是巩固中国共产党在国家政权中的领导地位。依法执政的主体是中国共产党，坚持依法执政，必须在体制上和法律上坚持和保证中国共产党的执政地位。要通过制定大政方针、提出立法建议来实施党的政治领导；通过向国家政权机关推荐重要干部来实施党的组织领导；通过进行思想宣传、做好思想政治工作来实施党的思想领导；同时，通过发挥各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，用实际行动来引导和带领人民群众前进，从而有效地实施党在各个领域的领导。特别是要从体制和法律上，保证党能够通过法定的程序和方式，使人大代表和国家政权机关中的党员始终占大多数；保证党依法选派的党员干部，能够经过选举进入各级国家行政机关、司法机关、军事机关，依法掌握和控制国家权力，实现党的政治主张和执政意图，使政权牢牢地掌握在中国共产党的手中。要健全和完善“一个核心，三个党组”的组织结构体制，党要重点管好国家政权机关和其他组织中的党组织，并通过这些党组织来实施和加强对于国家政权的领导。总之，无论政治体制改革如何深化，都要围绕巩固中国共产党的领导地位和执政地位这个政治目标来进行。

其次，要理顺中国共产党与国家政权组织的关系。中国共产党作为执政党，既不是国家权力机关，也不是行政组织，更不是司法机关，而是一个政治组织。共产党领导国家政权，不是在国家政权体系之外，更不是在国家政权体系之上，而是在国家政权体系之中发挥领导核心作用。所以，执政党不应当直接通过自己组织本身去行使国家的行政权力，处理具体事务，而应当依法进入国家政权组织，依法掌握和控制国家政权机关的领导岗位，通过国家各职能权力机构行使法定权力。要使党的执政形式由直接通过执政党组织行使的形式向通过法定的国家政权组织行使的形式转变，使党的领导格局由过去的“包揽一切，高度集权”向“总揽全局，协调各方”转变，就必须在体制上进一步理顺党委与人大的关系。我国尽管对宪法做过多次修改，但有关党和国家权力机关的关系仍保持1982年《宪法》的规定。这说明，党的执政必须通过人民代表大会制度来实现，党的领导则主要是通过其重要成员进入国家权力机关并在其中占据重要职位从而发挥政治主导作用来实现。与此同时，还要在体制上进一步理顺党组织与行政机关、司法机关、政协以及人民团体的关系，只有这样，才能真正实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

再次，改革和完善党的工作机构和工作体制。要按照十六届四中全会《决定》的精神，规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。同时，要加强行政体制改革的研究，继续推进行政体制改革。

总之，通过深化改革，从根本上解决了体制性障碍，加强党的依法执政能力建设才会有可靠的保障。

强化法制意识，加大监督力度，是加强党的依法执政能力建设的关键措施

加强党的依法执政能力建设，机制是关键。必须改变过去那种单靠行政推动和搞政治运动的传统做法，一手抓强化法制意识，一手抓加大监督力度，从内、外结合上形成党依法执政的新的动力机制。

首先，要强化法制意识，形成依法执政的内在动力机制。依法执政，关键在于自觉性。自觉性的高低，又取决于法制意识的强弱。如果广大党员，尤其是党的领导干部的法制观念淡薄，那么，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至形同虚设，依法执政也就成了一句空话。因此，强化党员领导干部的法制意识，对提高依法执政的自觉性具有决定性的意义。

法制意识的树立，不只是个宣传教育问题，更重要的是各级党组织负责人率先垂范的问题。江泽民同志多次强调指出：“各级党委、政府都要模范地执行宪法和法律，防止和纠正以言代法、以权压法、干扰执法的现象”，“坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权”。执政党的党员特别是领导干部，都必须牢固树立四个意识，即法律至上的意识、依法定权限执政的意识、依法定程序执政的意识、自觉接受法律监督的意识。只有这样，才能提高党的依法执政的水平和能力，把党的执政能力建设推进到一个新的阶段。

其次，要加大监督力度，形成依法执政的外在动力机制。权力若得不到有效的监督和制约，必然会导致法外施权现象的发生。因此，我们党要实现依法执政，离不开强有力的监督和制约。

从当前情况来看，我们党的监督体系已初步建立，监督的力度在不断加大，近期又出台了党内监督条例等一系列重大举措。但同时我们也要看到，目前在一些地方，还存在着监督措施不够到位、制约机制不够完善的现象。因此，党的十六届四中全会《决定》再次强调要加强对权力的制约和监督，并把制约放在监督的前面。为此，我们要进一步加大人大的法律监督、政协的民主监督、公民的社会监督、新闻的舆论监督，同时，更要把加强对权力的制约放在优先的位置。许多国家的实践证明，以权利制约权力和以权力制约权力，是一种最有力、最有效的监督和制约。离开权力制约权力，其他监督形式往往显得苍白无力。从当前出现的权力被乱用、滥用的现象来看，其中一个根本的原因就是权力结构不合理，权力内部缺乏有效的制约和监督。为此，必须强化对权力的制约。我们所提倡的权力制约，是在坚持党的领导这个前提下的自我完善，是在党内和党的执政体制内部实现权力制约权力。其特点是自律型、开放式、法制化。一是在党的内部实现权力制约权力，即：党的决策权、执行权、监督权相互依存、相互制约。现在，各级党委行使的执行权过于集中，有时甚至代行了党的代表大会的部分决策权力，而行使监督权的纪律检查委员会由于体制等原因又难以全面发挥应有的监督作用，这就使得各级党委过于集中的权力得不到对等权力的监督和制约。因此，有必要使各级党的代表大会行使的决策权、党的各级委员会行使的执行权以及党的各级纪律检查委员会行使的监督权适当分开，独立运行、各负其责。为此，可考虑实施邓小平早在党的八大会议上就曾提出的党的代表大会常任制，这是理顺党内决策组织、执行组织和监督组织相互关系最现成的制度设计。这样的制度设计，有利于正确处理党代会、党委会、常委会、纪委会的职权划分和科学配置，进一步发挥党代会、党委全体会议的作用，确保党的代表大会作为党的最高监督和决策机关，始终存在并充分发挥作用；改革党的纪律检查体制，按照监督、制衡原则，改变现行的双重领导格局，明确规定各级党委和纪委在党的代表大会统一领导下开展工作，对代表大会负责并报告工作，各级纪委的首要职能是对同级党委实施监督，相对独立地行使职权。二是在党领导下的国家政权机关内部实现权力制约权力。从我国来说，监督和制约公权力的最好的制度安排，就是坚持和完善人民代表大会制度，这是人民监督政府、跳出“人亡政息”周期律的最好办法。加强人大对“一府两院”的监督，特别要依法加大质询制、问责制和罢免制的执行力度，以权制权；同时，对于在人大建立宪法监督委员会，对各政党(包括中共在内)的各级组织进行宪法和法律的监督，也应作进一步探讨。总之，要逐步建立和完善“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制和监督体系，确保党的依法执政能力建设走上健康发展之路。

综上所述，加强党的依法执政能力建设，涉及到法制的健全、体制的改革、观念的转变、权力的调整和机制的转换等各个方面，是一个系统工程，也是一个极为艰巨的过程，必然要受到国内外政治、经济、文化等具体条件的影响和制约。为此，既要积极主动，又不能操之过急，要循序渐进，逐步实现党的依法执政的目标。

责任编辑：王清明