按照“和谐”要求 改进“帮扶”工作

中共泰州市委党校课题组

在构建和谐社会的过程中，如何按照“和谐”要求，改进帮扶工作，促进老区发展?围绕这一课题，我们对泰州境内28个黄桥老区乡镇的经济社会发展情况和以往的“帮扶”工作进行了实地调查，研究，并针对具体问题进行了对策思考，供有关方面决策时参考。

一、把握“和谐”大局，更新“帮扶”理念

按照“和谐”要求，改进帮扶工作，促进老区发展，首先必须确立如下观点与共识：

1．老区发展问题是一个事关全局的战略性问题。“共同富裕”是社会主义的基本原则，也是构建社会主义和谐社会的根本基础和首要环节。早在1992年初，邓小平就明确地指出：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。”其后，随着我国现代化建设进程的加快，针对地区差距不断扩大的问题，江泽民又指出：“加快贫困地区的发展步伐，不仅是一个经济问题，而且是关系国家长治久安的政治问题，是治国安邦的一件大事。”最近，为贯彻落实“构建社会主义和谐社会”的新要求，胡锦涛进一步指出：“要坚持把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的根本出发点和落脚点，进一步增强决策的科学性、全面性、系统性，善于正确反映和兼顾不同方面的利益，努力使全体人民共享改革发展的成果，朝着共同富裕的方向不断前进。”中央领导人的这一系列指示，从根本上揭示了缩小地区差距、实现共同富裕的全局性战略意义，为全面认识老区发展及其帮扶工作的重要性和紧迫性指明了方向。

2．市场经济条件下的老区发展，离不开各级政府和整个社会的帮扶。大家知道，市场经济的一个重大负效应就是它会自发地导致两极分化，使富的愈富、穷的愈穷。因此，如果没有各级政府和整个社会的帮助和扶持，原本就处于市场竞争劣势的老区就只能是愈来愈穷。事实上，黄桥老区的发展之所以能有现在这样好的状态和势头，原因之一，就是以往帮扶的结果。同样，今后要想使它加快发展，更是离不开比以前更加有力有效的帮扶。

3．和谐社会框架下的老区帮扶工作，必须全面创新。过去的帮扶工作虽然取得了很大成就，也有很多值得总结和推广的成功经验，但在总体上已经不适应“构建和谐社会”的新形势下的新要求，必须来一番全局性、根本性的改革和创新。正如胡锦涛总书记在今年4月21日主持政治局第20次集体学习时所说：“要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，推进社会建设和管理的改革创新，尽快形成适应中国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制。”这对于和谐社会框架下的老区帮扶工作来说，就是要适应“构建和谐社会”的新情况，深入研究帮扶规律，更新帮扶观念，推进帮扶体制和帮扶模式的创新，尽快形成与老区发展要求和老区人民愿望相适应的帮扶新路子，实现帮扶工作的全面创新。

二、明确责任主体，整合“帮扶”力量

通过调查，我们发现当前的“帮扶”工作存在着程度不同的无序性。一是责任主体的不明确。二是帮扶力量的离散性，呈“散兵游勇”状态。为此，必须用“构建和谐社会”的原则和要求来统一大家的思想认识，明确帮扶的责任主体，并以此为基础，通过各级党委和政府的统筹协调，把各种力量(包括党政机关、企事业单位、社会团体乃至有能力的个人，如各类文体明星、专家学者、民营企业家等等)都整合到扶贫济困，特别是帮助老区脱贫致富这一着力点上来。一是各级党政领导要授权一个专责部门，如“扶老办”，让他们有权有钱，真正能够代表党和政府来统筹和协调帮扶工作的一切事宜。二是要从制度上明确规定，哪些单位和个人具有怎样的帮扶义务和责任，以及在实际操作的过程中通过怎样的渠道和程序来履行这种义务和责任。三是专责部门要尽责。要充分运用手中的权力，把各种力量都集中到有利于帮扶的事情上来。要把思想教育和宣传部门集中起来，搞好对帮扶主体和帮扶对象的宣传教育；要把技术培训部门集中起来，搞好农村各种人才的培训；要把有财力、物力的单位和个人集中起来，对老区乡镇进行捐资或投资，如此等等。总之，要通过一定的制度、组织和程序，使整个社会力量都能做到各尽其责、各尽所能地为帮扶工作做贡献。

三、理顺管理体制，统筹“帮扶”资金

在“帮扶”工作中，帮扶资金的筹措和使用关系重大，值得讲究。一位不愿透露姓名的老区人告诉我们：“像‘大病合作医疗这一全省性的扶贫政策，要是真正落实到位的话当然是好事，但是到了我们这个地方则完全被搞歪了。市、县对自身应出的资金份额不仅不出，还要搞形式，求政绩，结果农民出不起钱，硬逼乡镇垫付，最终导致本来就穷的乡镇财政更加雪上加霜。”这是所谓“拼盘式”扶贫(各级政府都拿出一点资金，拼凑起来办大事，如推广农村合作医疗、解决农民饮用水，以及修桥铺路、改造低产田等等)在实践中带来的负效应。还有一种“结对式”扶贫也容易导致好心办坏事的结果。例如，老区内有个贫困户较多的村，属某个县级市管辖，该市号召各机关部门都要结对帮扶一个贫困户，于是各机关积极响应，各尽所能，逢年过节直接向其结对的农户送钱送物。由于没有统一的标准，加上各机关部门的财力不一样，有的给得多，有的给得少，结果使得贫困户与贫困户之间、贫困户与其他农户之间，产生了心理上的不平衡和邻里关系的不融洽。鉴于这些现象，我们认为，关键还是要理顺帮扶工作的管理体制，强化帮扶资金的统筹。一是每项帮扶政策的实施，应由决策级(作出该项决策的)政府指定一个部门统一负责资金的筹措和发放，发放时直接划拨到基层，减少中间环节，避免多头管理和资金被随意切块的问题。二是对于结对帮扶中的钱和物，也要实行统一管理。我们认为，可以借鉴助学贷款的管理办法，通过一定的协议或合同形式，让贫困户有偿使用。

四、构建法律平台，强化“帮扶”机制

在调查中我们深切地感受到：要真正使老区帮扶工作得以“和谐”地进行，不仅要有行政制度和管理体制上的“程序设计”，还要有一个法制化的硬件环境和操作平台。一是要从法律上把对革命老区的扶持与一般的扶贫工作区分开来，突出“扶老”的优先地位。道理很简单，在民政工作中，对革命烈属的优抚待遇要远高于一般的救济对象，在扶贫工作中，我们有什么理由不向老区作相应的倾斜呢?二是要从法律上确认“扶老”、“优老”工作的长期性。即使将来这些地区脱贫致富了，也还要有一定的优惠待遇。以往，对老区的扶贫攻坚，最常用的办法就是千方百计寻找“短、平、快”的项目。这种做法实际上是一种“短期行为”，虽能立竿见影，容易在短期内取得很好的效果，但无法解决“人走茶凉”和日后反弹的问题。三是要把握老区帮扶工作的各个环节，包括责任主体的明确、帮扶力量的整合、帮扶资金的统筹、帮扶工作机构的地位及其职能等等，都要

纳入法制化的轨道。总之，当前应当坚持走“依法扶老”的道路，从法制上确保老区帮扶工作的优先地位、良性运行和长期效果。

五、尊重客观规律，改进“帮扶”模式

1．在帮扶的空间布局上，要实现“插花式”帮扶向“建制式”帮扶转换。目前，整个黄桥老区40多个乡镇“天女散花”似的分属于南通、泰州、扬州三个地级市的若干个县级市、区，即使是占比例最大的泰州市所属的28个老区乡镇，也不集中在一个县级市、区的范围内。这对帮扶政策的统一贯彻、行政组织的统一管理，以及中央和省级部门的调查研究、数据统计、信息反馈、拍板决策等等，都人为地增加了许多困难和成本。此外，由于属地不同，各市、县、区内的老区人民所享受到的权利和待遇亦大不相同，这对广大老区人民来说，也是不公平的。我们认为，解决这一问题的办法就是设立黄桥县，在此基础上，实施整县建制的帮扶。这从当前各方面的情况来看，不仅是必要的，而且是可能的。一是《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》已经提出了“扶贫开发工作重点县”的概念，在这样的情况下，设立黄桥县，有利于把整个黄桥老区的帮扶工作作为“扶贫开发工作重点县”加以运作。二是黄桥镇在最近几年中发展速度加快，已经具备了县级城市的资格和能力。三是“构建和谐社会”的提出，逻辑地包含了对整个黄桥老区的管理必须加强统一和协调的要求。四是老区人民对于相互之间存在的不公平待遇反应强烈，要求独立设县、统一管理的愿望非常迫切。五是黄桥在国内外有很高的知名度，区域内的各种无形资产极为珍贵。设立黄桥县，有利于“红色旅游”、“绿色生态”等资源的统一开发、利用和建设。总之，设立黄桥县，实施“建制式”帮扶，不仅条件成熟，而且是形势所迫，若再迟疑不决，必将从根本上影响帮扶工作的进展，贻误老区发展的前程。

2．在帮扶的时间节奏上，要实现“间歇性”帮扶向“连续性”帮扶转换。如前所述，对老区的帮扶，不是一阵子的事情，也不是一个阶段的事情，它像民政工作中的拥军优属一样，是一项具有长期性、永久性，必须时时刻刻放在心上、拿在手上的工作。这一点，正是和谐社会框架下的老区帮扶与以往“扶老”及一般扶贫工作的根本区别之所在。不言而喻，扶贫是具有阶段性特点的，因为只要所“扶”的对象脱贫了，就没有必要再扶了。而老区帮扶则不然，它不单纯是个经济问题，更是一个思想、道德、伦理和政治的问题。但在以往的老区帮扶过程中，它的主要价值没有突出出来，被其中迫切需要解决的经济问题所掩盖了，致使所有帮扶工作的主体(从高层到基层)都误认为老区帮扶与扶贫是同一回事情，因而也往往总是想起来就“扶”、想不起来就不“扶”。我们认为，这种“一日曝之，十日寒之”的做法，如果在以往求温饱阶段还说得过去、应付得了的话，那么在当今“构建和谐社会”的框架内，则是既说不过去也应付不了了!因此，我们除了要从法律上明确老区帮扶优先性、长期性之外，还要在思想观念和工作方式上来一个根本的转变，由“间歇性”、“阶段性”的帮扶转向“持续性”、“全程性”(贯穿于社会主义现代化建设全过程)的帮扶。

3．在帮扶的作用功能上，要实现“输血型”帮扶向“造血型”帮扶转换。鉴于黄桥老区目前经济社会发展的情况，以“输血型”为主的帮扶其意义已经不大。因为老区内的大多数人口，已经不再是绝对贫困的问题，而是相对贫困的问题了。即使其中有少数人的绝对贫困问题至今还未解决，并且有可能会长期存在下去，那也应当通过民政救济和实行低保的方式来解决，而不应该作为当前老区帮扶工作的重点。因此，当前的老区帮扶工作应侧重于“造血型”、“开发型”的作用功能上。

综上所述，“构建和谐社会”的提出，已经从根本上为缩小地区差距、实现共同富裕提供了一个科学有效的方法论指南，也为黄桥老区的进一步发展创造了一个前所未有的宏观大环境。现在的任务是：如何利用这个“指南”和“环境”，创造性地开展工作，实实在在地把老区发展问题“和谐”地解决好。对此，老区人民正热切地期待着。

责任编辑：耕夫