完善投资政策 加快经济增长方式转变

夏宝川

经济增长所需要的生产要素的配置和结合是通过投资实现的，投资是推动经济增长的第一推动力。实践表明。投资的总量、结构和布局状况，对推进经济增长方式由粗放型向集约型转变具有重大影响，而投资的总量、结构、布局状况又取决于国家的投资政策。因此，从投资政策的角度分析讨论加快我国经济增长方式的转变问题很有必要。

一、当前投资活动中的若干偏差及成因

改革开放以来，党和政府曾多次提出并强调必须转变我国的经济增长方式，然而转变经济增长方式的成效却并不显著，至今我国的经济基本上还是粗放型的增长格局。这里固然有多方面的因素所致，但投资政策制定、实施中产生的种种矛盾和问题，主要在投资总量、投资方向、投资重点等方面出现的偏差是个重要原因。

(一)规模上求大，外延扩张的势头长盛不衰

改革开放以来，随着国家部门投资权的下放．多元投资主体的形成，各地政府、部门和企业的投资权限越来越大，但风险约束机制却未形成。在“没有投入，就没有产出”，“只有高投入，才有高速度”以及“敢借、敢花、敢不还”思想指导下，各投资主体的投资冲动都十分强烈。为加快经济增长的速度，急于实现政府提出的各项建设指标，或受功利思想、政绩意识以及政府考核指标等影响，都热衷于外延扩长，盲目铺摊子、上项目，扩大投资规模。一方面各地政府、部门和企业跑部、跑省，千方百计向上要资金、要项目，力争有更多的资金、项目放在本地区、本部门。另一方面，在本地区和本部门又想方设法筹集资金上地方项目、部门项目，甚至不惜采取高利率从民间和其他渠道进行筹资。如通过向企业集资摊派，对银行实行指令性贷款等等，竭力吸引外地资金流入，严禁本地资金流出几乎已是各地的通例，有的地方还为此作了专门规定，强化资金地区封锁措施。为了增大外资投入，各地竞相制订了优惠政策，并且相互攀比，使政策优惠不断升级。为了规避国家宏观政策的制约，甚至不惜弄虚作假，有的把一个大项目化整为零，躲过中央主管部门的审批；有的在审批时低估成本，或将同一笔资金冒充多个项目的自有资金等。为什么我国过去经济生活中屡屡出现经济过热，引发通货膨胀，迫使中央政府进行频繁的经济调整，为什么建设周期不断拉长，超概算现象愈益严重，投资效率低下，其源实乃出于各地投资主体扩张政策、扩张行为。

(二)结构上求全，资源低效配置相当严重

由于受诸多因素的影响，包括经济上条块分割的体制，认识上的自给自足，万事不求人，“肥水不流外人田”的传统观念，使得各地方和部门在规划经济增长，决定投资方向、重点时，往往很少顾及国家的产业政策，也较少考虑自身的建设能力和建设效应，而是把重点放在自成体系、追求“填空上”，致力于采取区内产业门类齐全的投资结构政策，同时大家都热衷于向高附加值产业和高盈利服务行业投资，由此形成了“小而全”、“大而全”，各地产业结构趋同化现象，以及从彩电、冰箱、录像机等家用电器到石化、汽车、电子等低水平、低效益、不合理的重复建设的热潮，上了一批达不到经济规模标准的中小型项目，在过度竞争中造成了资源配置严重浪费。这种浪费还突出表现在许多资源区筑起重重壁垒，一哄而上，搞就地加工，使资源内需量骤然扩张；一些加工优势区陷入无米之炊，不得不去开辟原料生产，以减少对区外原料的依赖。结果资源区因加工能力有限使资源得不到应有的增值，加工优势区因原料不足形成生产能力闲置。这种投资方向、重点的偏差，造成不合理的产业配置，基础产业一直发展缓慢，支柱产业长期徘徊在小而分散，先进地区产业高度化不足和落后地区产业虚高度化，结果带来了全社会资源的浪费和投资项目的低效率，这已为我国经济生活中大量事实所证明。

(三)布局上重东轻西，东西部地区经济发展差距有所扩大

我国东西部的经济增长由于受区位条件、历史因素等影响，加之改革开放以来我们长期实行地区倾斜政策，包括在投资布局政策上重东轻西，对东部投资明显高于西部，为地区经济发展差距进一步拉大起了推波助澜的作用。近几年来国家推行西部大开发战略。我国中、西部地区投资开始出现了较快的增长势头，但投资布局上的重东轻西现象短期内仍然难以从根本上改变。投资布局上的重东轻西，必然伴随着经济发展差距的扩大。东西部地区经济发展有差距是难免的，也符合事物发展的客观规律，从一定意义上说，有差别的发展是经济快速发展的前提条件。问题是如果差距不断扩大，会造成一系列始料不及的负面效应，会影响区域经济增长中产业结构的协调．财富分配的协调，区域经济关系的协调和生态环境的协调，这种种不协调的关系会加剧区域之间新的矛盾与磨擦，不利于社会稳定，不利于民族团结，不利于市场化改革的不断推进，最终不利于提高整个国民经济的运行质量。

(四)效果上急功近利，经济运行中的短期行为较为普遍

要实现经济的集约型增长，全面提高经济增长的质量，必须实行可持续发展战略。求得经济与社会的长期协调发展，但因受现行政府考核制度，受稳定本地市场、安置就业、建设居民住宅和解决好城市居民菜篮子问题等多方面资金需求压力的推动，迫使大家把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济增长和获取政府任期内的经济利益作为目标。层层定投资盘子。压投资指标，整个经济的运作基本上是靠行政力量推动。投资中的短期行为、急功近利倾向似已蔓延成一种社会通病。主要表现为：在资源开发上，考虑近期利益、滥采滥伐、铺张浪费的多，注重节约开发、讲求综合利用的少；在资金使用上，用于投资周期短、回收快的多，用于建设周期长、投资将长期收效的少；在外资引进上，着眼于数量，满足于一般化项目的投资多．讲究引资质量，提高技术含量的投资少；在本地与外地关系的处理上，不顾左邻右舍，图一己之利的投资多，考虑他方利益，讲求联合协作的投资少；在经济增长与社会发展关系上，考虑经济增长的投资多，对社会发展投资想得少。以上几多几少，显然都有悖于集约型增长的客观要求，表现出明显的粗放型增长的特征，无益于提高经济增长的质量。

二、完善投资政策的构想

(一)强化企业的投资主体地位，重塑投资的微观基础

按市场经济的原则，投资规模大小完全取决于投资回报率的高低。而在目前市场机制、市场体系还不健全的情况下，国家不得不采取行政措施予以控制。但从投资运行情况看，投资规模的控制(尤其是行政性的一刀切)很难到位，其负面作用也日益明显，极易导致跑部跑省要项目、甚至产生权钱交易等现象。要发挥投资政策的作用，必须深化改革，重塑投资微观基础，尽快让企业成为独立的主要的投资主体。政府应逐步缩小投资范围，把大量的投资活动，特别是一些竞争性项目的投资活动，通过市场由企业去承担。若企业这个投资主体不到位，那么，在投资领域发挥

市场对资源配置的基础性作用，推行和建立法人项目责任制，提高投资效率则将失去依托。

企业作为投资主体，其关键特征是必须具有投资决策自主权，能根据经济发展的实际需要和市场发展的前景自主选择投资方向和确定投资规模．并相应地承担投资风险，享受投资利益。为此必须实施企业制度创新，使国有企业真正成为独立的法人实体，以投资回报率高低作为投资决策的主要依据，促使其能对政府的投资导向、投资市场的信息变化作出及时灵敏反应，自主决策、自担风险，致力于提高投资效率，追求投资利益最大化。

在确立企业投资主体地位的同时，要合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。以往存在的问题之一，是政府投资没有明确主体代表，严重影响了投资的效率和国有资产的保值增值。为此，应按照政企分开，两权分离的原则，经国务院授权，把一些具有法人地位的机构或公司作为国有投资主体，代表中央政府行使国有资产投资者的职能．维护所有者的权益，相应承担投资风险责任。这样做显然有利于约束政府的投资行为，有利于提高政府投资效率。

(二)加快建设和完善投资调控机制，从多方面强化对投资结构的宏观调控

对投资活动进行宏观间接调控，涉及到投资调控范围、调控对象、调控目标和重点等诸多问题。其中投资总量和投资结构是宏观调控的两个重要方面，直接关系到整个国家经济运行的质量。根据历史的经验和现实存在的问题，当前及今后更应引起重视的是投资结构调整问题，宏观调控应把调整投资结构放在更突出的位置来抓。因为，从投资结构与投资总量的相互关系看，结构是总量的基础。有许多经济现象从表面看是总量问题，深追下去实质是结构问题。如果结构协调了，效益提高了，即便总量大一些，也不可怕-不会造成严重后果。进一步说，只有加强对投资结构的调控，实现了产业结构合理化，才能保证国民经济整体效益快速提高，赢得经济在较长时期的持续、健康发展。

投资结构方面的调整，应把握好以下几点：一是突破“瓶颈”制约，切实增加对农业、水利、能源、交通等方面的投资，巩固和完善国民经济基础地位。要加强对教育和科技的投资，提高其在国民生产总值中所占比重。二是在全部投资中，应较多地增加用于现行企业技术改造投资，改变目前投资技术含量低的现状，提高企业技术装备水平、技术开发能力和自主创新能力。三是在新建项目中，首先保证必要的在建项目尽快投产。特别是重点工程建设，要从资金、物资上切实保证，集中力量打歼灭战，以提高投资效益。四是注重发展规模经济，坚决改变自成体系，搞“大而全”、“小而全”，低水平重复建设的现象。基本建设和技术改造项目，凡有规模经济要求的，都应按照规模经济的标准，实现规模经营。按照上述方面调整投资结构必须十分注重调整的手段和方法。要充分运用税收、信贷、利息、价格等经济政策和经济手段，推动投资结构调整。还应通过健全法制、限制粗放型经营，鼓励集约型经营。例如通过立法限制投资盲目布点和重复投资，禁止资本金不足和无铺底流动资金上新项目；通过立法加快发展规模经济．促进企业组织结构合理化。

(三)强化对投资主体的外部约束，确保各类投资活动高效运行

近几年来，我国投资领域里建设周期长．超概算严重，投资效果无人负责．建设质量差，造价高估，高投入、低产出的问题十分突出。严重损害了投资效率。为了严格约束投资主体的投资行为，确保各类投资活动有序、高效运行，有必要在制定和实施投资政策中进一步健全和完善以下几项制度：

1．科学的投资决策制度。决策正确与否，直接影响并决定投资效率，强化投资的科学决策是保证投资获得良好效益的前提条件。必须严格规定，所有建设项目必须按程序，经严格的可行性研究后才能上马。要杜绝把可行性研究改为“可批性研究”，杜绝领导个人决定投资项目，违背科学决策的现象。要按照项目法人制度的要求，形成谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的激励和风险约束机制，使各类投资主体的投资行为规范化、内在化、高度化。

2．项目资本金制度。改革开放以来，我国的投资项目逐步由全额财政拨款转变为主要依靠贷款方式进行负债建设。有的项目甚至全额负债。项目建成投产后。企业资产负债率过高，给生产经营与银行的正常运行带来不利影响，“无本投资”也成为推动企业扩大投资规模的重要原因。针对这个问题。应尽快建立项目资本金制度，严格规定凡需在资金市场融资的经营性项目，各出资者必须用规定资金来源的资金(如自有资金、所有者权益等)，按项目总投资的一定比例作为对项目投入的资本金，包括铺底流动资金，打足投资，不留缺口。资本金达不到规定比例的，不得进行筹资融资活动，项目不得批准建设。各行业资本金的比例可有高有低，具体办法应由国家确定。建立这项制度对于加强建设项目管理，防止投资膨胀和项目超核算现象都有重要作用。

3．项目登记备案制度。现行的建设项目的决策由政府部门实行审批制度，事实证明弊端甚多，既阻碍了企业成为真正意义上的投资主体，又影响了项目决策科学化和规范化。完善投资政策，可将项目审批制度改为项目备案登记制度，所有项目不论大小，都应在项目所在地登记。登记机关只审批投资的合法性和属于政府行政管理范围的各种批件是否齐全，对合格者颁发开工许可证。对未经批准，擅自开工的项目，应制定严格的惩罚办法。项目备案登记机关与投资宏观管理部门分开，至少应相对独立出来，避免影响投资宏观管理工作。通过项目的申报和登记，国家宏观经济管理部门可以进行投资信息的收集和分析工作，定期发布投资信息，以指导全社会投资活动。

4．公开招标竞争制度。一切建设项目，均应在政府建设部门和新闻单位监督下，实行公开招标竞争制度。谁报价低、工期短、质量好，工程就由谁来承担。针对目前招标竞争中存在的问题，应严格程序、严格监督、严防个人说了算等营私舞弊现象的产生，确保公平竞争。建设单位应委托社会性中介机构对承建单位进行资质调查，因违反资质调查程序而使工程受损的，应从严追究当事人的责任。

5．项目再评价制度。项目再评价制度是指在投资项目建成投入使用2－3年内，对投资决策、项目建设进行事后评价。通过评价可以发现问题，总结经验，落实对责任人的褒奖或追究。这对于强化投资决策者责任感，规范投资行为，提高决策水平和工程建设水平等方面都有重要意义和作用。

(作者单位：中共南通市委党校)

责任编辑：浩宇