从总统弹劾案浅析韩国选举政治腐败的成因

殷育茜

摘要：选举政治腐败是韩国民主政治发展的痼疾。其成因在于：韩国特殊的政治文化的影响、威权主义的政府体制和政府对市场的过度干预、自由的选举制度与薄弱的法制基础。只有真正打破威权主义支配，改革政治经济体制，才能迎来韩国民主政治的春天。

关键词：选举；民主政治；反对腐败

中图分类号：D509文献标识码：A文章编号：l004—1605(2005)06—0051—03

2004年3月12日，拥有273个议席的韩国国会以193票赞成，2票反对通过了弹劾总统的动议。该弹劾案由新千年民主党和大国家党两大在野党联合提出，理由是卢武铉阵营在2002年总统竞选期间收取非法政治献金以及卢武铉关于支持开放国民党的谈话违反选举法。这是韩国56年宪政史上首次在任总统遭遇弹劾，并在国会成功通过的案例。鉴于弹劾案在韩国朝野引发的政治分裂和对抗，这一事件无疑也是对韩国自1987年所确立的现代民主政治体制的一次考验。

一、选举政治腐败是韩国建国以来民主政治发展的痼疾

韩国在1948年建国之时即宣布实施宪政。但李承晚、朴正熙、全斗焕时期事实上实行的则是威权主义，甚至是军政独裁的统治模式，并没有给韩国政治社会留下多少可发扬光大的民主资源。朴正熙时代开始的政府主导型的经济发展模式，更是筑就了官商勾结的温床，使得政坛腐败屡禁不止。政府有选择地对企业进行扶持，造就了最大的寻租空间。历届总统选举或国会议员选举期间，表面上选民一人一张选票选举总统和国会议员，暗地里却是金钱在支配着选票。金元选举、权钱交易，不断衍生着腐败的怪胎。前总统全斗焕、卢泰愚先后因非法收取选举资金而锒铛入狱，成为那个时代韩国选举政治腐败的写照。以搞民主运动出身的金泳三、金大中当政时期，韩国的腐败问题依然相当严重。金泳三和金大中的儿子也先后因受贿而锒铛入狱，从另一个侧面印证了韩国权力与金钱的交易。卢武铉上任之初针对腐败的选举制度，试图推行反腐败政策。然而，反腐败“拔出萝卜带出泥”，将卢武铉亲信收取非法选举资金和他的亲属徇私舞弊问题带了出来。卢武铉遭到在野党弹劾，最主要是因为其亲信和亲属存在腐败问题。事实上，韩国朝野都与非法选举资金有染，且争夺的是权力。

1987年10月，全斗焕执政时第9次修改宪法，从而确立了现在的三权分立的政治体制。国会实行一院制，是国家立法机构。宪法赋予国会的职能除制定法律外，还包括批准国家预算、外交政策、对外宣战等国家事务。总统实行全国投票直选。新宪法赋予总统极大的权力，他不仅是国家元首和全国武装力量总司令，同时也是国家最高行政长官。但总统无权解散国会，而国会则可以通过启动弹劾程序制约总统权力。1988年，在韩国的普通法院之外，又建立了宪法法院，它可以通过建立特别的宪法裁决程序对有关宪法的问题进行裁决，以保护宪法和保障国民的基本权利。1987年以后，韩国的政治运作基本保持平稳，其间两次实现了政权的平稳交接。卢武铉此次遭弹劾，本质上的确是政党斗争的结果。但它也确实体现了对权力的制约，即使是总统，在行使职权的时候也无时不受到来自国会和司法机关的监督，而他身边的亲信、朋友和家属也是社会公众监督的对象。公众对权力核心以及贴近权力核心、可以对权力核心人物施加影响的人保持警惕，了解他们与权力运行的有关行为的指向，这是现代政制下人们知情权的重要组成部分。然而对总统职位的争夺，选举政治腐败的不断发生以及由此引发的政坛动荡在韩国仍是十分常见的现象。

二、韩国选举政治腐败的成因

1．韩国政治文化的影响

战后几十年韩国的政治史，可以说就是外塑的民主制度与原生的本土政治文化相磨合的过程，也是外来政治文化与传统政治文化既相互拒斥又相互融合的过程。

韩国建国后，韩国现代化的启动有着重要的背景：在国际上，两极体制的对立，谋求美国在韩国的军事存在和重大的政治影响力是其立国的基础。美国的军事支持、经济援助直到今天仍然是韩国的政治精英决策的重要筹码。这种背景不仅为美国的文化介入提供了合法的渠道，同时也为其政治变迁找到了一个重要的外生变量。而韩国现代化的开启，又不能不带着历史的负荷和深重的传统印记，即深厚的儒教传统的积淀和日本殖民文化的遗产。韩国文化的各个部分的融合转化，形成了以儒家伦理为主、西方基督教伦理为辅的新儒家伦理，从而韩国的政治发展呈现出一条从威权主义到民主主义的缓慢发展的脉络。儒家文化没有产生公共权力的观念，也没有形成建立在契约基础上的个人之间抽象的联系。国家权力在一定程度上仍是统治者个人或其家族的所有物。儒教把家庭看成社会、经济和文化的基本单位。国家是家庭的扩大，个人与国家的关系是个人与家庭关系的延伸，维护国家的政治原则与维护家庭的伦理原则是一致的。韩国古代社会也像中国一样，是以皇帝为最高家长的“家天下”。这样，韩国的传统社会培育了一种特殊的团体意识，团体观念以具体的个人为核心，团体内部的关系主要是建立在对具体个人的忠诚的基础之上。私人的、地域的和派系的关系在政治生活中长期占支配地位，它对韩国军人的独裁、官僚体系的维持、不成熟的政党制度产生着重要影响。不过，传统儒家文化对现代民主思想还有可兼容性的一面。儒家文化讲求中庸，求和求稳，具有极强的包容性。这有利于西方民主思想的传人和渗透。

传统的威权主义取向的政治文化的强大作用，在很大程度上决定了从美国引进的民主制度在韩国的命运。在韩国建国后数十年的历史上，共和国建立过六个，宪法被修改九次。三次创建了民主或出现了建立民主的希望，但结果都是导致威权主义。甚至同一个政党或同一位政治家，亲手创建民主继而又亲手埋葬民主，开始反抗独裁而自己又走上独裁的道路，选举政治腐败的不断发生也就不可避免了。2O世纪8O年代末期以来，都市化、教育普及和中产阶级的形成以及基督教的急剧扩展虽然都削弱了儒教作为韩国民主的障碍，然而，旧文化传统对于民主政治发展的影响仍然不可小视。

2．威权主义体制和政府过度干预市场

“韩国式的民主”实际上是半民主和半威权主义的混合物，而威权主义倾向占上风。韩国已经以民主的方式批准了大总统制和通过选举产生总统，但同时却使总统具有极大权力，很少受到制约和限制。虽然政府不时采取压制行动，但出版、言论和反对派的活动相对来说还是自由的。它按效率优先而不是民主优先的原则组织政府。政府的权力结构以总统为中心，权力自上而下单向流动，把准军事的或类似企业的组织原则和运作方式引进政府。政府把经济建设作为第一战略目标，将原来自由放任的市场经济改变为政府主导型市场经济，政府以行政手段直接干预经济生活，动员一切手段发展经济。按韩国人的说法，整个国家就是一个大公司，总统是总经

理，政府是管理机构，各个企业只是生产车间或销售机构。支撑这个政权的是军队精英、上层资产阶级、政府高官、国家和私人领域的专家治国论者，以及无所不在的美国的战略和经济利益。事实上，正是有了政府在产业政策、统筹社会资源、高度社会动员、强制储蓄、维持社会秩序等方面的重大作用，韩国获得了较高的经济增长速度，成为亚洲“四小龙”之一。

由于过于强调政府主导，给韩国企业和国家经济埋下了严重的隐患。韩国在军人当政时期形成的政府一银行一企业三位一体制度，使政府和银行都陷入企业的低效率发展和巨额亏损的泥潭当中。由于银行贷款来得十分容易，企业盲目扩张规模，造就了一大批大型综合商社，这些巨型企业往往涉足十几个以至几十个互不相干的产业中，企业效率十分低下，国家经济严重泡沫化。另一方面，随着政府管理经济与社会事务的范围不断扩大，市场中的政策因素和权力因素加重，引发了众多的行贿动机。从政成为一种有利可图的职业，这又鼓励官员们和行政部门扩大对市场的干预以获得更多、更持久的利益，此即所谓“造租运动”——把更多的权钱交易的可能性制造出来。在相当程度上，可以说，默许乃至纵容官僚阶层和执政党成员寻租致富，是韩国威权主义体制自我巩固的一个重要手段，也就是说，威权主义体制产生了腐败和裙带风，而腐败和裙带风在某种程度上又被统治集团视为维护统治的需要。

3．自由的选举制度与薄弱的法制基础

韩国的威权主义体制毕竟与集权统治有所不同，它并不排斥公开的多党竞争、议席竞争，甚至执政党内也有竞争。自由选举制度本身是善的或向善的，关键是它在从理念和制度框架向官僚系统延伸，向人延伸，与本土的社会关系网络接触时，遭到了政治文化的制约，从而造成制度脆弱，法治乏力，自由选举虚假。自韩国建立起共和政府以来，行政和立法间的关系便呈现出行政凌驾于立法的特点。引人注目的是，每当总统谋求连任，立法机构就会提供法律支持。执政党持续控制国民议会，以致立法形同行政的从属机构。由于议会多数党完全听命于行政机关，反对党不得不承担起牵制议会多数党和行政机关的任务。韩国政党一直是政治家个人权力基地，即使是执政党也不例外。总统一旦失势，其政党也随之倒台。李承晚总统第一共和国的自由党、朴正熙总统第三、四共和国的民主共和党、全斗焕总统第五共和国的民主正义党以及卢泰愚总统第六共和国的民主自由党均未能幸免。

从政党制度上看，韩国的一党独大体制似乎存在着权力竞争，但不存在权力的更迭，所有的人都可以参与选举，但是，只有那些“主流”政党中的人才能进入官职。这种民主制度的最终作用不是来促进西方竞争和变化的价值观，反而是促进了和谐与稳定的儒教价值观。这种情况正如托克维尔所述的：“民主革命虽然在社会的实体内发生了，但在法律、思想、民情和道德方面没有发生为使这场革命变得有益而不可缺少的相应变化。”植根于新儒教价值观的自由选举制度自然也就不能够阻止选举政治腐败的发生。

综上所述，韩国民主政治的发展，正验证了美国政治学家文森特·奥斯特罗姆等人指出的那样：

(1)发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向．，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的官僚主义作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

(2)发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面又往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于公共政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人寻租提供机会。

(3)发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到公共政策主体的反对而失败。

韩国建国以来数十年威权主义统治下，政治体制内某些积极因素在某个时期曾经创造出的经济增长奇迹，又被同样来自它自身内部的消极因素如选举政治腐败等所吞噬和破坏，继而不断地引发各种政治纷争。可喜的是，自1987年修宪之后，这种争斗基本上都被成功地限定在体制范围之内，各种政治派别反映着各种社会利益，代表着各种政治的诉求。2004年5月14日，韩国宪法法院最终判决，驳回了国会对卢武铉总统的弹劾案，卢武铉立即恢复总统职务。韩国民众广泛欢迎和庆祝，认为这是“民意的胜利”，有利于韩国政局的稳定和卢武铉继续推行改革路线。反对党也表示无条件尊重裁决。“剔除政经勾结和权力型腐败!”这是卢武铉总统的主要执政方针之一。能否真正打破威权主义支配，反对腐败，消除权钱交易，驱走总统弹劾案引发的寒流，促进韩国民主政治的发展，全世界正拭目以待。

(作者单位：南京大学公共管理学院)

责任编辑：钱国华