知情权的法律定位

李湘刚

知情权，是由美国新闻编辑肯特·库泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。其基本涵义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。二战以后，随着各国民主主义的不断发展和国民主权观念的不断深入，其内容不断丰富。1948年《世界人权宣言》也对人们“知的权利”有所描述，其中第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”此规定尽管没有明确的“知情权”字眼，但蕴含着“知情权”之意。到1984年，《世界人权宣言》更是确定知情权为基本人权之一。

知情权在宪法上的体现，各国宪法一般明确规定的不多，理论认识也很不一致。一方面，由于该权利既属于抽象的权利，又属于具体的权利，因而较难界定。此外，各国还有各自特殊的原因。美国在1787年制定宪法时规定公民基本权利的内容，1789年制定的宪法修正案才写进了关于公民权利的内容：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。”该条主要是言论、信仰、请愿自由，其中关于言论自由的规定被认为是知情权的根据。日本1946年宪法也未明确规定知情权，该宪法第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由；不得进行检查；不得侵犯通信秘密。”日本理论界多以此作为知情权的宪法根据，认为“表现的自由”包括获得政府情报的权利以及接受其他有关情报的自由。也有人认为，日本宪法中的“国民主权”、“参政权”为知情权的宪法根据。此外，日本也有人认为知情权在宪法上的根据包括：宪法之“国民谋求生存、自由及幸福的权利”、“表现的自由”、“生存权利”、“议院的会议为公开会议”等规定。德国《联邦共和国基本法》之“言论自由”规定：“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利，出版自由和通过广播、电影进行报道的自由受到保障，不建立检查制度。”这里，宪法规定公众获得政府情报的权利，虽然应属于知情权的范围，但不是国民对政府情报的一般公开请求权，而属于新闻采访报道权，尚有待于发展成为公众广泛的知情权。俄罗斯联邦现行宪法第29条规定：每个人都享有以任何合法方式自由收集、获得、转交、编辑和传播新闻的权利；属于国家秘密的信息清单，由联邦法律确定；保障大众新闻媒介的自由；禁止新闻检查。南非宪法规定：每个人有权获得国家拥有的任何信息以及为另外人持有但为行使或保护任何权利所必需的任何信息；必须制定全国性法律以使该权利生效。可见，俄罗斯和南非等国家的宪法对知情权的规定是比较明确的。

我国现行宪法虽然没有直接规定知情权，但其中却隐含有公民知情权。宪法第2条规定，国家的“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民要管理“国家”、“经济”、“文化”、“社会”事务，就必须知道国家、经济、文化、社会的各方面情报；而这些情报的来源多掌握在国家机关手中，国家机关应主动地或应公开这些情报，以使人民“知”和“行”。否则，让人民管理国家事务便是一句空话。根据宪法，我国陆续制定了一些法律规范，以确认和保障公民知悉、获取有关信息的自由和权利。如《行政诉讼法》的被告举证责任及公开审理；《行政处罚法》规定的“公开原则”、“听证制度”等；《选举法》的候选人公布的规定等，均不同程度地反映出公民知情权的内容。我国还有一些法律法规分散有个别涉及公民知情权的条款，如《消费者权益保护法》对消费者知情权的保护，《证券法》对股东知情权的保护，等等。这些法律法规是我国理解和评价我国公民知情权法制建设实际情况的重要依据。我国知情权立法虽不算少，但不够健全，不足以满足现代人对信息的强烈获知需求，公民应当享有的许多知情权还没有得到法律保障，尤其是没有得到宪法保障。

随着市场经济的发展，信息社会的来临，对信息社会的来临，对信息的渴求使得人们对知情权的关注程度大为提高。尤其是，民主与法治已成为现代国家发展的潮流和趋势。民主需要实行多数人的选择；法治需要将多数人的意志上升为法并得到遵守和执行。要保证多数人的选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观地了解，即让公民知道有关信息(或称情报)。为此，国家在宪法上或在法律上确认公民享有知情权，并以法律保证实现该权利。在我国，目前还没有专门对公民知情权立宪，但是许多单行法律，如《选举法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等，开始规定行政机关及其他国家机关向公民告知有关信息的制度。党的十六大报告明确指出，为完善民主监督制度，国家机关实行“公开办事制度”，“认真执行政务公开制度”，开始重视信息公开制度的建立。随着行政机关执行“政务公开”以来，各类机关纷纷公开各自的有关规章制度，如检察机关的“检务公开”、法院的“审务公开”、公安机关的“警务公开”等等，表现出民主法治发展的良好势头，成为我国建立和实行知情权制度的前奏。但是任重而道远。在我国宪法中，知情权还是一个项隐含权，至今没有明确规定公民知情权，这可以说是一个缺陷。随着中国民主法制建设的不断发展，公民的知情权也越来越受到重视。不管是在报纸上还是在网络上都能见到与知情权相关的评论性文章。1999年初，《长江日报》子报《长江周末》开辟专栏，就消费者的知情权展开讨论，有学者提出：知情权的范围应该更广。差不多同时，《光明日报》、《中国青年报》等报刊上也发表了一些关于知情权的言论。1999年11月，中国著名经济学家曹思源呼吁应尽快修改宪法，其中一项重要内容就是人大公开化，让人民对人大及常委会会议的内容有知情权。有的学者还认为应当在宪法中把知情权当作一项基本人权确立下来。

发达国家学者，特别是日本学者认为，中国现行法律中根本没有保障公民知情权的条文。这是不正确的。当然我们也应该承认，中国现行法律中关于保障公民知情权的规定是不充分、不完整的，因而是应当加以改进的。笔者认为，出现上述情况，主要的原因在于，我国宪法中没有明确规定公民的知情权。但是有人认为，知情权并非宪法性基本权利，综观已经制定信息公开法的国家，却很少有在宪法中明文规定知情权的。而在中国公民的知情权意识日益增强的趋势下，没有宪法对公民知情权进行保障是显然不行的。因而现在就应该对我国公民知情权进行理论及立宪研究，为不久的将来对行政信息公开进行立法打下基础。美国、日本、德国等发达国家对行政知情权的立法对我们很有借鉴意义，可以开阔眼界，少走弯路，从而科学地对公民知情权进行立宪，使知情权得到宪法保障，为行政信息公开进行立法提供宪法依据和基础。

在我国宪法中明确规定知情权，可以从修宪程序、修宪内容和章节设计等几个方面进行设想：(1)在修宪程序上，我国公民知情权的修宪建议，仍应先由中共中央提出，然后转呈全国人大常委会审议，最后再向全国人大正式提交。(2)在修宪内容上，知情权条文可以设计为：“中华人民共和国公民享有知悉国家事务、社会事务和经济文化事业的真实情况的权利。”当然，由于任何权利都有被滥用的可能，过于行使知情权有可能影响经济建设和社会稳定，不但要保护知情权，也要注意保障隐私和保守国家机密，所以，对知情权加以适当的限制，尤为必要，因此在内容上，可以紧接前文的宣示后限定，“但法律有特殊规定的除外”。(3)在修宪的章节安排上，应借鉴别国的经验，规定在宪法“第二章，公民的基本权利和义务”中，其条文可稍后一些，排在公民“政治权利”、“人身权利”之后，“社会经济权利”的位置上是适宜的。确立了知情权的宪法地位后，再根据宪法，制定专门的知情权保障法或叫情报公开法，以此形成我国完整的知情权保障体系。

(作者单位：湖南城市学院政法系)

责任编辑：钱国华