推行单位负责人“问责制”完善企业内部会计控制

初丽丽

《内部会计控制规范——基本规范（试行）》第五条规定：“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。”从实践来看，单位负责人对内部会计控制的性质和重要性的认识，决定了内部会计控制制度的建设与执行。其观念直接影响着内部会计控制制度的成效，其行为决定着内部会计控制制度存在的价值。但是近年来，由于内部会计控制失效引发的各类案件越来越多，影响面越来越广。如何通过强化单位负责人的职责，将有关责任落到实处，进一步完善内部会计控制，成为一个不容回避的重要问题。会计界对此做出了不懈努力，提出了众多解决方法。笔者为此提出了推行单位负责人“问责制”，完善企业内部会计控制的思路，以供探讨。

一、“问责制”的内涵

“问责制”，从“过问”的角度看，是在我国现有的纪律监督和法律监督之外开辟的第三条监督通道；从“追责”的角度看，是在现有的法律责任和道德责任之外加上了第三种政治责任。实行“责任追究制”，就是在一定程度上加大单位负责人的违规成本，增加威慑力，从而规范其企业行为，促使其更负责，更科学地行使手中的权力，也迫使一些想以手中权力做幕后交易，错误决策的人员有所顾忌。

二、推行单位负责人“问责制”在完善企业内部会计控制中的三个作用

１、“问责制”有利于单位负责人建立“有权必有责，用权受监督”的权责意识，从思想上认识到其对完善企业内部会计控制的作用。“问责制”作为一种严格的责任追究制度，它的实行是对企业负责的一种表现。作为单位负责人，对单位内部会计控制的完善与否负有不可推卸的责任，实行“问责制”更加明确了与其权力发挥相对应的责任追究或承担机制，以及“有权必有责，用权受监督”，“人人要负责，事事有人负责”的权责意识。把权力与责任紧紧维系在一起，有利于单位负责人在行使权力时，有一种压力感，一种责任心，从而及时反省自我及企业行为，减少和避免因内部会计控制不完善而引起的损失。

２、“问责制”有利于充分调动单位负责人的主观能动性，针对日常工作中出现的问题，不断完善企业内部会计控制。“问责制”凸现一种理念。它并不局限于责任的追究，而是直指工作效率低下，责任意识淡泊等顽症，同时也包括隐性失职，决策失误，用人失察，及其他领域的问题和失误。因此，“问责制”带来的将是对单位负责人更高的要求，不仅要提高自身素质，同时还要提高管理水平。倒逼其开动脑筋，充分发挥主观能动性，建立起一套高效率的工作机制，认真检查各级、各部门的工作制度和工作状况，及时发现并堵住内部会计控制实行过程中的漏洞和隐患，使企业不会因为那些不完善和错误决策而支付沉重的代价，从而摆脱低效率的运行而转入良性运转。

３、“问责制”可以阶段性的预警企业内部会计控制面临的种种问题，避免最终一发不可收拾。“问责制”是将“事故问责”或者“结果问责”拓展为“过程问责”，是把对行为的监督、约束辐射到权力履行的全过程。它并不是单纯地去处分失职人员，而是更加注重事前、事中的监督提醒，把惩前和毖后有效地结合起来，通过对单位负责人的问责，及时预警企业内部会计控制实施过程中出现的问题，及时予以完善，从而避免最终一发不可收拾。

三、推行企业负责人“问责制”，完善企业内部会计控制应解决的四个问题

１、根据企业实际情况，制定具体、详细、可行的问责规则。近一两年来，“问责制”在各省、市，各部门大力开展，但大多集中于政府机关。例如重庆市政府２００４年７月出台了首部《政府部门行政首长问责暂行办法》，规定了１８种问责情形和７种追究责任。而以劣质奶粉案闻名的苍南县在２００５年１月１日启动了《苍南县科（局）级领导干部问责办法（试行）》，其中涉及２２种问责情形和６种追究责任。“问责制”作为完善企业内部会计控制的有效途径，其作用不言而喻，如何有效推行？笔者以为，企业必须针对实际情况和特点，借鉴现有的具体办法，制定出具体、详细、可行的问责规则。

具体地说，这个问责规则要能体现一个原则，实现三个结合，回答四个问题。“一个原则”是权责统一原则。既不能过分夸大权力，也不能将“问责制”失之简单化、扩大化，不管具体情况、不分原因地一味追究责任，会挫伤人员的积极性，背离“问责制”的初衷。“三个结合”就是全程提醒和全面问责的有机结合，制度约束和道德自律的有效结合，同体问责和异体问责的双重结合；“四个问题”是：问什么事的责？问什么人的责？什么人来问责？以什么程序来问责？“问责制”的关键是落实一个“制”字，即制度化、法制化。问责规则只有解决了以上问题，才能合理地配置和划分行政权力，明确责任，做到有章可循，“问责制”也才能尽快摆脱既有管理模式的惯性，由权力型过渡到制度型。

２、抓好开展“问责制”的宣传教育工作。宣传教育是推进“问责制”的前提，“问责制”的核心思想是权责对等。但是长期以来，诸多企业忽略了责任意识，对“问责制”也缺乏了解。所以可以通过座谈会、实例剖析等多种形式开展广泛地宣传教育，赢得企业负责人和广大群众的认可和支持。此举一方面可以增强民众和舆论对企业负责人的“软”压力，通过这种异体问责形式制止内部会计控制实行过程中不当、不法行为的发生；另一方面也可以呼唤单位负责人的道德自觉性，真心自愿地接受“问责制”，从而规范其行为，完善内部会计控制。

３、抓好“问责制”的督促检查工作。“问责制”是事前、事中、事后多重约束机制，贯穿于企业日常工作之中，所以督促检查就包括事前提醒、事中纠偏和事后调查。开展实时督查和自查相结合，定查和不定查相结合，通过检查内部会计控制中货币资金、投资、筹资、担保等诸多方面的完善程度，对其中存在的隐患及时消除，对已发生的重大事件或媒体曝光立即查实，主动问责，并采取补救措施，避免或尽量减少损失。

４、抓好“问责制”的执行工作。执行是问责的关键环节，“问责”要落实到人，对责任明确的，要加大处罚力度。具体实施过程中，一方面要认真听取问责当事人对问责事件的陈述和申辩，确保问责的权威性和量罚的准确性。另一方面，要确立问责制度，对有责当事人除了承担行政处罚责任外，还要加大民事、刑事、诉讼等方面应该承担的法律责任的追究力度，防止出现行政责任追究代替法律追究的现象。对问责所涉及的事实、方式、处罚一律向社会公开，接受社会监督。

建立问责制度是一个系统的工程，也是一个渐进的过程，对于如何推行企业负责人问责制，完善企业内部会计控制，各个企业实际情况不同，操作起来也就存在差异。各企业应该在积极稳妥推进的同时，科学总结，认真分析，不断完善。

（作者单位：长安大学）