罗田县委无常委

向　郢

１名书记和１４名委员

２００５年４月的一天，湖北省罗田县委会议室里的气氛有些紧张。全委会连续两次开会，讨论的都是同一个议题——治理河道砂船，但１５名委员的意见仍旧无法统一。河道上最近一年新增了几十艘采砂船，当汛期来临，河道水流不畅，造成洪灾。在３月召开的党代表大会年会上，沿岸群众的意见通过党代表的提案反映上来。全委会的意见分成两拨，一拨主张汛期严禁开采，但另一拨则认为当地百姓筹资购船不易，禁令一出，经济损失太大，只须依法管理就行。

“争执不下，最后，我急得拍了桌子。”县委书记蔡德坤是主禁派，这是他调任罗田一年多来第一次发火。

书记说话不管用？这在传统的权力运行模式内几乎不可想像。

“我是一票，其他委员也是一票，我这个书记当得比哪个地方的都辛苦。”蔡德坤２００３年６月走马上任时，罗田已被省委组织部列为党代会常任制改革的试点。

作为中组部的试点地，湖北省委组织部下发的试点文件这样阐述：“进行党代表大会常任制试点……本质在于通过改革完善党的领导体制、决策机制和监督机制，转变党的领导方式，提高党的执政能力。”

罗田实行的委员制改革试验，实际上包括了委员制和交叉任职两个内容：一是取消常委会，全委会每月召开一次至两次，负责党代会闭会期间全县重大事项和干部任免等；另一个重大调整是县委委员与县的几大班子交叉任职，县委书记主持全面工作，５名副书记除了１名专职副书记和１名兼任纪委书记以外，其他３人分别担任县长、人大主任、政协主席，并都兼任党组书记。余下９名委员，任副县长２人，另外７人分别担任重要部委的领导。

如此一来，县里面就形成了“一个核心、三个党组”的新权力格局。政府、人大、政协“三个党组”对县委负责，重大问题及时以党组名义请示县委，在体制上保证了县委在同级各种组织和各项工作中发挥领导核心作用。

这种交叉任职还力图改变过去同一项工作既有分管副书记又有分管副县长，容易互相推诿扯皮的交叉管理现象。１５名委员除书记统领全局以外，余下委员都各自分管一块，全县的组织建设、意识形态、政法群团、统一战线、武装工作、农业经济、招商引资等重点工作，全部由县委统一分工。

这个被称为“互相信任，互相谅解，互相支持，互相监督”的集体领导模式，使得班子内部成员的关系有了一些微妙的变化。

蔡德坤用“小心翼翼”这个词来形容自己的工作状态。除了要求“委员支持书记的工作”以外，也要求县委书记“善于集中正确意见，始终置于全委会的监督之中”。

“县直机关有个副职职位，我想用一个人，人是年轻点，但我觉得很不错。结果，还在酝酿阶段，组织部按照条例审查就给否了。”蔡德坤说。

议事规则

就在常任制运行后的２００４年８月，县里又颁发了《县委全委会议事决策规则》、《书记办公会议事规则》和《县委全会讨论决定干部任免事项暂行办法》。

明眼人一看，这套议事决策程序要解决的是，如何用制度来限制“一把手”权力和惯于以议代决的书记办公会。

“原来１１名常委，５名正副书记再加１个组织部长，肯定占大半”，“现在权力更集中了，１５个人中书记占６个，虽然没有过半，但如果没有程序制度约束，书记办公会统一下意见，下来再找个别委员沟通一下，成了大多数，民主决策还是很难保障。”

然而，新制度规定全委会每月要召开一次至两次，必须有三分之二以上委员到会才能举行。讨论日常性或专项性的事项，要提前１天至２天通知，讨论决定重大事项要提前３天至５天通知。

“议”和“决”的范围在两个会议中被严格分开。按照规定，书记办公会只能议事、定全委会的议程，大小事都要拿到全委会上来才能拍板决定。

会上，每位委员都要发表意见，表明自己的态度观点并提出建议。一般事项进行口头或举手表决；决定重大事项，除了干部任免实行无记名表决外，一般实行记名表决，并把每个委员发表的意见记录在案，作为事后评判委员决策能力的重要内容。

当委员间出现分歧意见的时候，规则也不再倾向于“集中制”，要求“列为重大事项决策的议题”，如果再次议决时“发生争论，双方人数接近，除在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓表决，进一步调查研究、交换意见，待条件成熟后再表决”。

科学决策的内容也体现在量化指标中，文件要求重大事项、重大问题决策前要认真咨询专家，另外征询党代表的意见应不少于１／５。

这样一个议事程序已经少有破绽，但制度的设计者还考虑到了这样一个环节：如果某个应该议决的议题被书记办公会忽略了，没有进入全委会的议程，怎么办？规则还预留下了一条通道：在全委会上，３名或３名以上委员可联名提出议题。

评议制下的监督

２００５年１月２１日，党代会年会最后一天，２００余名党代表拿到了对县里每个委员的评议票，上面列有“履行岗位职责及完成年度目标任务”、“落实县委交办工作”、“应对灾情和突发事件”、“廉洁自律”等１０个方面的情况。此前一周，每个委员自己写的述职报告就已经发到党代表手中。“就像在意学生对我们老师的评价一样，他们彼此之间肯定还是有个比较的。”身为中学英语老师的党代表徐慧芹说。

会后几天，徐慧芹收到了常任制办公室反馈回来的统计票数，各个委员所得的票数赫然在目：书记优秀票１８９票，满意票８票，名列第一，而最后一名干部的优秀票只有１６０多票，另有不称职票４票。

“过去谁能管得了干部？上级领导隔那么远，代表又不管你，所以民间有‘说你行，你就行，不行也行一说。”常任制办公室主任叶汉朝说，“要从制度上解决对上负责和对下负责相结合的问题，肯定要有评议制。”

“一开始争议最大的也是这个。领导们一是担心这个评议能不能取得实效，二是担心能否公正客观。怕平时工作得罪人怎么办，把自己的官评掉了又咋整？”

但是，评议结果出来却“非常客观公正”，“最多和最少都在大家的预料中”，平时干事得罪人多的票数在中上，当“老好人”不干事的票数反倒最低。

评议结果作为考核委员政绩的重要依据，文件明文规定，不称职票达到３０％的要引咎辞职，不称职票达到５０％的，立即提交党代会进行罢免表决。等到届中的信任投票，如果不满意票超过３０％的领导班子，必须写出书面整改报告，对个人而言，不信任票达到１／３的，必须责令辞职。

党代表的说法更具体：“那几天，票数低的人，一下子就变谦虚了，跑基层也跑多了”；“当官当的是面子，票数高，腰杆都直；要是票数太低了，就算不罢免，当得也没味道啊。”

县纪委的信息更为准确地反映了这个“紧箍咒”的厉害。“这一年多来，申报重大事宜的起码翻了一番。某个局长的女儿要结婚，他提前来申报说有几辆车接送，办几桌，结果纪委派人核查，确实没有动用一辆公车。”

“干部没有‘保险箱了。”纪检干部胡立春的看法是，“原来大吃大喝、请客送礼够不上纪检处分标准，没政绩也混得下去。但是，现在如果党代表意见大了，投你不信任票，或者联名要求撤换，南郭先生就混不下去了。”

党内管理体制再造

“委员制试点的实质是县级领导体制的一次再造，尽管罗田的改革还有着诸多理论问题尚待争论。”县委组织部长黄智敏的体会是，“关键是常委变成委员以后，权力来源有了变化，‘代议的意味浓了，连带着决策思维也变了，成了一次‘还权的试验。”

而县委宣传部副部长张振的说法是：“党代表选出来还要评议打分，跟任命的肯定不一样，以前两眼向上，现在至少是一只眼睛看下面了”；“过去重形象工程、路边工程，现在弄的都是水泥公路进村、人畜饮水这些群众家门口的事。”

“每年开年会都要评议，委员就会被逼得要不停地做事情。这是一个潜移默化的东西，跟交通规则一样，开始是强迫，慢慢就习惯成自然了。”张振的看法是，“政治改革有多种形式，关键还要看选出来管理地方事务的人有没有为民办事，办了，才是真正为人民服务。”

（金卫东、梁衍军、孙芹荐自《南方周末》 本刊有删节 ）