浅议《劳动法》的修改与完善

张平德

现行的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）是１９９４年７月５日颁布、１９９５年１月１日起施行的。该法施行以来，在保护劳动者的合法权益、调整劳动关系、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度、促进经济发展和社会进步等方面发挥了十分重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济的发展和劳动制度改革的逐步深入，现行《劳动法》存在的缺陷日益明显，其中的某些规定已经不能完全适应当前及今后一个时期的实际需要，影响其实施效果。因此，应当对该法作一定的修改完善。

一、现行《劳动法》存在的主要缺陷

１、适用主体范围比较狭窄并且比较注重劳动者的身份。《劳动法》第２条规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”即该法只适用于通过劳动合同与用人单位建立劳动关系的劳动者。从而排除了国家公务员、比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员、家庭保姆、现役军人、农村劳动者（进城务工、经商的农民和乡镇企业职工除外）适用《劳动法》的可能性。该条规定同时也将事业组织、社会团体的管理人员和专业技术人员（即传统意义上的所谓的有“干部”身份的人员）排除在《劳动法》的适用范围之外。由此产生了在同一个单位内，由于劳动者的身份不同，致使其在工资福利、用工形式、权利义务、争议处理等方面均有重要区别，这种做法既不便于事业组织、社会团体对其工作人员的统一管理和公平使用，也容易挫伤那些没有“干部”身份的工作人员的工作积极性，削弱了那些具有“干部”身份的工作人员的竞争能力。同时也助长了这些单位忽视用人成本，机构臃肿，冗员增多，出现单位用人国家买单的情况。

２、在劳动就业方面，现行《劳动法》对劳动者的平等就业权保障不充分。根据《劳动法》的规定，劳动者享有平等就业和选择职业权，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。但在事实上，由于注重身份和地域限制，劳动者的平等就业权仍未完全实现，致使农民进城务工、农村劳动力跨省流动就业、外地劳动者来本地就业、台港澳人员在内地就业、外国人来华就业等受到一些不必要的限制，尤其以农村劳动力跨省流动就业为甚。

３、在劳动合同方面，现行《劳动法》存在缺陷。主要表现：一是要求以书面形式订立劳动合同不符合我国的实际情况。该法规定“劳动合同应当以书面形式订立”。但是，由于种种原因，当前我国存在着大量的口头劳动合同，形成事实劳动关系。严格地讲，这种做法是不符合我国现行的法律规定的。但是，在劳动力市场供大于求和社会整体法律意识不强的情况下，如果仅仅因为欠缺形式要件而否认事实劳动关系显然不利于劳动者一方。二是试用期限过长。该法规定“劳动合同可以约定试用期。试用期最长不超过６个月。”即约定试用期是任意性规定而非强制性规定，但实际上用人单位往往滥用此项规定，尤其在农民进城务工、劳动合同期限较短、劳动者初次就业、短期临时性就业、再就业等情况下，６个月的上限反而成了某些用人单位的借口而不利于劳动者一方。三是赋予劳动者无实体条件限制的单方解除劳动合同的权利容易损害用人单位的权益。该法第３０条规定“劳动者解除劳动合同，应当提前３０日以书面形式通知用人单位。”这样做虽然有利于打破劳动力资源的单位所有、促进劳动力的合理流动、保障劳动者自主择业权的实现，但也容易助长劳动者随意“跳槽”现象的发生，影响用人单位的生产经营秩序和利益。四是在经济性裁员中要求用人单位在裁员后６个月内录用人员时应当优先录用被裁减人员的规定不利于用人单位的发展壮大。这一规定表面看来似乎有利于被裁减人员的重新就业，但实际上限制了用人单位的用人自主权，使其承担了安置下岗人员或者失业人员的社会责任，加重了其社会负担，不利于其优化职工队伍和增强竞争能力，也无益于被裁减人员自觉提高自身素质。

４、劳动争议仲裁制度不够科学合理。其缺点主要表现为仲裁前置程序费时耗力，增加了当事人的负担；仲裁的效力缺乏法律强制力，多数处于不稳定状态；劳动争议仲裁委员会组成偏重于劳动行政部门，没有很好地体现三方原则；申请仲裁的期限过短，不利于维护劳动者权益；仲裁员任职资格要求过低，现行的《劳动争议仲裁委员会组织规则》规定仲裁员应“具有高中文化程度”，２００３年１０月３０日劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会的《关于加强兼职仲裁员队伍建设有关问题的意见》提出“今后推荐和聘任的兼职仲裁员原则上应达到大专文化程度”，显然难以高质量地处理劳动争议。

５、现行《劳动法》在立法质量方面存在缺陷。表现为：一是立法主体多元，立法权限过于分散，不利于维护立法精神的统一。在现行的劳动立法中，除了《劳动法》、《职业病防治法》、《矿山安全法》等有限的几部法律和为数不多的行政法规外，相当多的规范性文件是由国家劳动行政部门或者地方政府甚至其主管部门制定颁布的，立法层次低，效力有限。而且同样一个具体问题，各省、自治区、直辖市的规定可能相差很多，导致劳动法适用中的省际冲突。此外，规范性文件相互之间不够协调，有些行政规章或地方性规定甚至与国家的立法相抵触，削弱了法律应有的权威性。二是立法内容过于原则，条文数量少，不便操作。涉及几亿劳动者权益的《劳动法》仅有１０７条就是一个典型例证。三是现行《劳动法》还有不少的立法空白地带，亟需完善。比如在公有制企业改制中出现的买断工龄、内退、提前退休、下岗、放长假、单位解体或者改制后争议当事人如何确定等问题目前仍处于无法可依的状态。此外，现行《劳动法》对劳动者的竞业限制、劳动者的罢工权、涉外劳动关系的法律适用、劳动争议案件的举证责任、农民工的社会保险、劳务派遣合同、仲裁申请期间能否中止等问题也未作规定。这些立法空白直接影响了对劳动者权益的实际保护，也使劳动争议处理机构在处理具体争议时无章可循。

二、修改完善《劳动法》的思考及建议

１、应扩大其适用范围，即凡与企业、事业组织、社会团体、个体经济组织建立劳动关系的劳动者，均应适用《劳动法》。考虑到公务员的特殊性，可以继续保留现行的国家机关和与之建立劳动合同关系的劳动者适用《劳动法》的规定。

２、应当明确规定全面具体的就业促进政策。有针对性地解决由于注重劳动者的身份和地域限制带来的问题，废止劳动就业方面带有歧视性的限制规定，促进城乡劳动者的平等就业和充分就业。

３、在劳动合同制度方面，应当借鉴其他国家和我国《合同法》的规定，允许劳动关系当事人以书面形式、口头形式或其他形式订立劳动合同。降低试用期的上限或者根据劳动合同的不同期限规定不同的试用期。明确规定劳动者单方解除劳动合同的实体条件，以便平衡劳动关系双方当事人之间的利益。废止经济性裁员中要求用人单位在裁员后６个月内录用人员时应当优先录用被裁减人员的规定。

４、应当对现行的劳动争议仲裁制度进行修改。首先，实行裁审分离或裁或审制度，废止仲裁是诉讼的必经程序的规定，实行仲裁诉讼双轨制，赋予当事人对仲裁、诉讼两种处理方式的选择权。其次，劳动争议仲裁应当实行两裁终局制，允许劳动争议当事人不服仲裁裁决时向上一级劳动争议仲裁委员会申请仲裁。赋予人民法院有限的司法干预权，使其能对确有错误的终局仲裁裁决予以撤销。再次，完善仲裁组织，健全劳动争议仲裁委员会的组成，充实企业联合会／企业家协会和工会方面的代表，淡化劳动争议仲裁的行政色彩。

５、应当采取措施提高《劳动法》的立法质量。首先，应当更新劳动立法观念，使劳动立法能更加适应我国加入世界贸易组织后发展社会主义市场经济的实际需要。从总体上讲，修改《劳动法》时应当实现劳动立法观念的以下转变：即根据国民待遇原则的要求，从传统的分类调整、区别对待转变为一体调整、公平待遇；根据市场化的要求，从传统的国家全面干预转变为国家有限干预与市场调节相结合并以市场调节为主；从被动的事后救济为主转变为主动引导劳动力的合理转移流动和事先防范为主；从被动适应国际劳工规则转变为主动参与国际劳工规则的制定，逐步实现我国劳动立法与国际劳工规则的相互协调；劳动保障行政部门的职能也应当从传统的管理为主转变为服务、监督为主。其次，进行劳动法规清理。应当对现行的劳动法方面的规范性文件进行全面清理，理顺各层次法律规范之间的关系，吸收过去各个时期各个立法主体制定颁布的劳动法律规范的科学合理之处，并根据当前及今后一个时期我国社会主义市场经济发展的实际需要充实《劳动法》。再次，完善劳动法律体系。在修改现行《劳动法》的基础上，可以考虑制定《劳动法实施条例》，细化《劳动法》的规定，填补立法空白，尽量减少劳动立法对行政规章或地方性法规、规章的依赖，以便实际操作。

（作者单位：陕西警官职业学院）